公共财政建设40年：从“财政”与“公共”两个视角的梳理

武彦民　竹志奇

摘要：中国公共财政建设已经进行了40个年头。中国公共财政不只是具有特定功能的特殊分配范畴，尤其是指社会公众在财政运行的权力结构上具有主体地位。因此，可以从“财政”与“公共”两个角度对40年来的公共财政建设历史加以归纳。基于“财政”视角，经过40年的持续建设，中国财政在分配规模、分配结构、风险控制、财政政策诸方面取得了骄人成绩，但也存在诸如概念口径、数据发布、治财观念、诚信规范、运行环境、功能结构等方面的问题。基于“公共”视角，中国财政在公众知情权、决定权、监督权等方面也取得了一定进展，但也存在财政法律框架、财政透明度、民意征集力度等方面的缺憾。

关键词：公共财政；财政汲取能力；财政收入弹性；财政透明度；财政政策

中图分类号： F8文献标识码：A文章编号：10056378（2018）06008509

DOI：10.3969/j.issn.10056378.2018.06.012

引言

2018年是中国经济体制改革40周年，同样也是中国公共财政建设40周年。

就像中国经济体制改革的目标是1992年党的“十四大”正式提出，但并不否认中国体制改革从一开始就是奔着社会主义市场经济的总方向前进的一样，中国公共财政改革的目标尽管是1998年才正式成为中国财政改革的终极目标，但也不否认中国自改革开放之初的财政改革，其实质也是构建具有中国特色的公共财政体系。1980年的“分灶吃饭”改革、个人所得税法和中外合资企业所得税的颁布，1981年恢

复发行的国债“国库券”和外国企业所得税法的问世，1983年开始的两步“利改税”，1985年开始全国实施的基本建设投资“拨改贷”，1987年起依次推出的重点建设债券、特种国债和保值国债，1994年开始实施的分税制等，即使按照现在的眼光看，也都是具有鲜明公共财政色彩的改革举措[1]。

如果仅就字面上理解，公共财政与“public finance”具有同一性，后者在西方语境中通常就称为财政（或财政学）[2]，这样自然没有必要从“公共”与“财政”两个角度来解析40年来的财政建设状况。但是，考虑到公共财政的提出背景是中国刚刚明确社会主义市场经济改革目标，国家财政由过去的大一统、全覆盖向责任有限、范围明晰和约束有力的目标迈进，也就是说，公共财政概念本身就有改革财政运行机制、清晰财政保障范围和社会公众广泛参与的改革含义在内。公共财政是家计财政、计划财政、国家财政等财政模式的相对物，是与市场经济相适应的财政模式或阶段[3]，是弥补市场缺陷财政、满足公共需要财政、法制约束财政、民主管理和监督财政、独立分权财政等多个侧面的统一体[4]。照此理解的话，公共财政在中国具有全新的含义，它是在原有计划财政基础上改革发展而来，是与社会主义市场经济体制相适应的新的财政模式[5]。鉴于财政分配的特殊性，它是以国家为主体，与国家权力结构和运行机制高度统一融合的分配范畴，因此，无论是弥补市场缺陷、满足公共需要，还是接受法律约束、各级财政分权运行等，核心特征就是由哪个（哪些）社会主体来判断、决策、评价和监督，亦即是财政运行过程的权力结构问题。如果像传统体制一样，整个财政运行完全是由政府一手操办，民众以及代表民众的国家权力机构没有实质上的判断、决策、评价和监督权力，尽管在分配内容上也有为公共物品提供资金保障和弥补市场缺陷的收支类别，分配过程也在接受一定的法律约束，政府间财政关系也有一定的分权含义，甚至从社会经济发展水平和民生满足程度来看，都可以获得一个比较令人满意的结果，但其在实质上并不是公共财政，依然是计划财政或传统意义上的国家财政。只有财政运行权力结构以公众为主，民众享有对财政运行的判断、决策、评价和监督的部分权利甚至是最终权利，这样的财政模式才称得上是公共财政。

根据上面的阐释，我们认为，对中国公共财政建设40年来取得的进展及不足的归纳，可以从“财政”与“公共”两个视角进行梳理。前者是仅从财政是国家财力分配工具和具备独特功能的政策手段的角度，对改革开放以来财政建设状况的归纳；后者则是从财政运行权力结构变迁的角度进行的归纳。

一、“财政”视角的公共财政建设状况

（一）“财政”建设40年的主要成效

1.分配体量日渐庞大，财政保障能力大幅度提升。首先，就一般预算收入规模（狭义财政收入）来看，1978—2017年，收入规模由1 132.26亿元增加到172 567亿元（现值，如无特别说明，本文下面的数据均为现值），年均增长13.8%；而1952—1978年收入规模，则由173.94亿元增加到1 132.26亿元，年均增速为7.5%。再从政府综合财力（广义财政收入）角度看，也由1978年的1 479.37亿元（一般预算收入加上预算外资金收入），大幅扩增至2017年的279 727亿元（自2009年开始，广义财政收入数据来自一般预算收入、政府性基金收入、国有资本经营收入、社会保险基金收入之和，再从中扣减重复计算的财政对社保基金的补助），年均增长14.39%，比1952—1978年的年均递增8.27%，净增6.12个百分点。财政收入的天量上升，财政资金的相对宽裕，是改革开放带来中国巨变的缩影，也是保证中国经济社会行稳致远的重要压舱石。其次，财政汲取能力总体上保持在较高水平。狭义财政汲取能力（财政一般预算收入占GDP的比重）由1952年的25.6%上升到1978年的30.8%，到2017年则下降到20.9%；广义财政汲取能力（政府综合财力或宏观税负）则由1952年的27.6%，到1978年的40.2%，再到2017年的33.8%。尽管财政汲取能力40年来有所下降，但跟美国近期水平相比（美国2012—2016年平均宏观税负水平为34.54%）[ZW（]美国的宏观税负数据分别来自经济合作和发展组织（OECD）官网以及wind金融终端数据库。[ZW）]，目前中国的财政汲取能力也算高水平了；尤其是考虑到中国改革开放的主旋律是相对强化市场因素，相对弱化体制集中程度，反映在财政汲取能力上的适当降低（狭义汲取能力下降近10个百分点，广义汲取能力下降6.4个百分点），是符合改革的基本方向的。再次，1978年以来的40年间，财政收入与经济发展之间实现了更为协调的关联度，狭义财政收入弹性系数由前26年的平均1.119，下降为后40年的0.926；广义弹性系数则由前26年的平均1234，下降為后40年的0966（表1）。

2.分配结构呈现颠覆性变化，与国家身份结构变迁总体保持一致。马克思指出：“在我们面前有两种权力，一种是财产权力，也就是所有者的权力；另一种是政治权力，即国家的权力。”

[6]作为前者，国家权力的相对人，主要是国有资源的占有者和使用者，主要是国有企业；作为后者，国家权力的相对人是全体国民，包括自然人和法人。在国家身份以所有者为主的年代，比如改革开放以前，国家的主要服务对象就是国有企业；在国家身份以政治权力或社会管理者为主的年代，比如改革开放后的40年，国家的服务对象肯定是全体国民。国家身份结构的这种变化，肯定会体现在财政分配结构中。

首先，财政收入的形式结构变迁。很明显，改革开放40年来中国财政收入形式结构的最大变化就是税收占据绝对比重，通常年份都在80%～100%之间，个别年份甚至超过100%（国有企业亏损补贴曾经是财政收入科目，如果非税收入超过亏损补贴的话，税收比重将超过100%。例如，1985年税收收入比重就达到102%[ZW（]该数字来自国家统计局网站，如果使用《中国财政年鉴1992》的数据，1985年税收收入占全部财政收入比重更高，达到109%。[ZW）]）。而此前税收的比重长期徘徊于50%左右，甚至不到40%。与此相对应的是，主要由企业利润上缴构成的企业收入项目，在1952—1978年的26年中，有16个年份都超过税收收入，最高的1960年，企业收入占据全部财政收入的64%，而税收收入比重只有36%。税收与企业收入比重的此消彼长，归根到底是因为国家由传统的主要扮演全民所有制的人格化代表，演变为服务所有社会成员的社会管理者，相应地，国家财政收入的主体形式也就由体现所有权关系的国企直接缴款，演变为所有符合条件的社会成员为国家提供的公共服务买单的税收形式。进入改革开放新时期后，国家的身份和功能更加丰富，比如，国家由过去的国有土地无偿提供者，演变为有偿提供者，在财政收入中相应地就有了政府性基金收入（主要是土地转让收入）；国家由传统的社会保障无偿提供者，演变为社会保险资金的集聚者和分配者，相应地开辟了社会保险基金收入（表2）。

相對于改革开放前经济建设支出占比总是维持在40%～70%的高水平，40年来该比重一路下滑，目前只是保持在20%左右的高度。相应地，民生类支出占比则由传统体制下的10%左右，一路上扬到当前的40%左右。显然，引起这种变化的主要原因就是中国开启以市场经济为基本导向的经济体制改革后，国家的主体身份实现了由所有者向社会管理者的变迁，国家财政支出结构自然要与这种变迁相适应。传统体制下，为了体现国家作为国有企业所有者的身份，财政支出必须担承为国企发展提供资金来源的责任，以生产性投资支出、增加流动资金支出、企业挖潜革新改造支出等为主要内容的经济性支出必须维持在高位运行，维持和改善民生的支出自然被极大压抑；反之，进入改革开放新时期后，国有经济在整个社会经济结构中占比不断下滑，国有企业的“企业”属性愈益显著，财政支出内部与国家所有者地位相伴随的经济性支出比重自然下落，与社会管理者地位相伴随的民生类支出占比自然会相应上升，故此，财政支出结构的“剪刀差”式调整就是顺理成章的了。

3.财政运行过程总体顺畅，风险可控。尽管不同学者对财政风险的概念和评价方式、方法各有不同，但人们通常都把财政赤字和政府债务作为财政风险存在的主要形式。表4给出了1952年以来中国财政赤字和政府债务相对规模的基本情况。如果以财政赤字率3%和负债率60%作为财政风险判断标准，40年来的财政运行风险可控的结论大体可以得到证明。尽管2015—2017年财政赤字率已经跨过红线，分别达到3.4%、3.8%和3.7%，但考虑到这些年份的债务负担远未触及60%的“天花板”，并不影响财政运行的总体安全性[ZW（]实事求是地说，得出这个结论的证据不太严密，不只因为政府债务数据不太完整、地方债务数据严重不足，还因为没有将或有负债囊括进去，而或有负债可能是影响财政安全程度的最重要因素。

4.主动调控功能愈益显著，财政政策不时成为宏观调控的核心武器。不论是哪个时期的财政学，都把经济调控作为财政的固有功能加以阐述。改革开放以前，国家财政经常通过差别财税政策等方式，对不同经济成分、不同产品类别、不同社会阶层、不同消费行为等实施调控，取得了不错的调节效果。但是，传统体制下的经济社会运行高度计划性，使财政政策的调控空间本就很有限，总量调节基本没有用武之地，即使稍微值得称道的结构性调节领域，也主要是与价格杠杆相配合，处于价格调控后的二线调节地位。总体上，改革开放前甚至改革开放初期财政政策的主动调节功能和总量调节功能均不太明显。

财政政策分别在1998年和2008年获得了两次令世人瞩目的作用机会。1997年发端于东南亚的金融危机，使中国财政政策第一次以主动调节者的身份进入经济调控舞台。1998—2004年发行长期建设国债9 100亿元，用于农田水利、交通通信、电网改造、基础设施等投资领域；为国有独资银行发行2 700亿特别国债，专项用于补充银行资本金，增加应对金融风险的实力；调整收入分配政策，提振消费需求等。这些政策措施拉动经济增速1.5～2个百分点。发生在2008年下半年的美国金融危机，再次为中国积极财政政策提供了作用舞台。最典型的政策武器是4万亿元的综合投资计划，其中中央财政出资近1.18万亿元，在安居工程、农村基础设施、“铁公基”、文教卫生、环境保护等10个方面发力，为中国赢得了长达10年左右的“中高速增长—低失业率—低物价上涨率”的宏观经济效果（表5）。尽管人们对此轮积极财政政策后续效应有不同的认识，但它毕竟使中国经济运行摆脱了“滞胀”的威胁。

（二）“财政”建设40年需要反思之处

财政建设40年来的巨大进步毋庸讳言，但迫切需要改进和提升的财政分配内容也比比皆是。

1.财政收入概念需要与国际惯例接轨，并稳定下来，成为数据发布的习惯性概念。目前人们依然习惯于财政收入的狭义概念，偶尔才提及广义概念。我们认为，可以考虑以“四本账”收入数据为主，进行适当调整，以此作为收入数据发布的权威口径。

2.财政数据发布应当具有连续性和衔接性。特别是一些重要的数据，如税式支出、行政成本、离退休人员供养费用等，应当保持透明、权威、连续和可印证性。建立财政分配指标和数据设置、采集和发表对社会需求的响应制度。

3.要树立“依法治财”的观念和习惯。降低“计划”对财政分配工作的导向和约束强度，保持收入征管强度的相对稳定性，避免过高的工作强度弹性对政策环境的逆向调节性。

4.要构建规范、科学和诚信的上下级财政关系。保持各级政权间事权范围、支出责任等分配关系的稳定，力避预留资金缺口、“调节”下级财政保障程度、预算软约束等现象[7]，限制“跑部钱进”、自由载量、纵向转移矛盾的存在理由与范围，构建诚信的现代财政体系。

5.财政职能结构应适当调整。改革开放初期，中国经济发展水平和人民生活质量很低，我们在财政分配中突出经济稳定和发展职能，是完全正确的。但在中国高速发展40年后，人均GDP由1978年的229美元[ZW（]国家统计局网站公布的1978年人民币对美元汇率为1美元兑换1.683 6元人民币。[ZW）]上升到2017年的8 800美元，已经进入中等偏上收入国家行列[ZW（]按世界银行公布的2015年的最新收入分组标准，人均总收入低于1 045美元为低收入国家，1 045～4 125美元之间为中等偏下收入国家，4 126～12 735美元之间为中等偏上收入国家，高于12 736美元为高收入国家。[ZW）]。与此同时，全国居民收入基尼系数也由1978年的0.18上升到2008年的0.491和2016年的0.465，早已步入“收入差距较大”区域。因此，我们应该在财政职能结构中，适当加大公平职能权重，相应降低经济稳定和发展职能权重，避免掉入“中等收入陷阱”。

二、“公共”视角的公共财政建设状况

通过“财政”视角的梳理，中国历经40年的公共财政建设的确取得了丰硕成果。但根据我们对公共财政概念的理解，最能体现中国财政在“公共”方面的实质性进步的因素，是社会公众对财政运行过程的主导程度，抑或公共财政的本质就是财政管理的公共化[8]。

（一）“公共”视角的公共财政建设40年的成效

1.财政透明度大幅度提升，民众知情权有所保障。首先，国家预算作为最基本的透明对象，1978年以来获得每年在人民代表大会审议并公开，这和此前14年中从不公布国家预算相比不得不说是一个进步。其次，政府网站、各种数据库等成了公众了解财政信息和评价财政政策的主要渠道，信息获取的方便程度有了质的提升。再次，一些重要财税法律的制定和修改，更多地通过网上公议、代表座谈、问卷调查等方式征求民意，民众对待审对象的真实含义理解得更加精准和透彻。最后，各种财政信息公开程度具有逐步加深、细化的趋势。相关法律也对财政分配活动公开作出了一些规定，比如《预算法》第十四条。权威研究机构的调研结果也能够证明财政透明度有了一定提升（表6）。清华大学公共管理学院课题组从2012年开始，对全国数百个城市的财政透明度状况进行评价，总体走势也处于上升趋势。

2.社会公众对财政决策的影响力有所增强，民众决定权有所彰显。中国民意反映和表达的最高制度安排——各级人民代表大會对重要的财税决策案（如年度预决算、财税法律等）的形成具有直接决定权力，非主流声音在表决结果中已经占据一定权重（表7），说明三种民意形式均有表达诉求和影响决策的机会；相关部门就财税事项向人民代表大会报告和接受质询已经形成制度。人民代表大会代表也在尝试将自己的身份打造成收集民意、交流信息、凝练提案和通达“天庭”的平台，通过多种途径对财政决策施加影响。公众也能够通过网上吐槽与建言、专题问策与座谈、绿色通道等方式表达自己对某项财政政策或决策的看法。

3.公众对财政分配活动的监督网络已经初步形成，民众监督权有所体现。盘点40年来的财政改革过程，逐步强化财政监督是其中的重要内容。从改革之初的“分灶吃饭”体制，到1994年实施的分税制改革；从1991年的复式预算试点，到1995年颁布实施的《预算法》；从1999年开始实行的“金财工程”，到2005年前后各地纷纷成立财政绩效评估机构，等等，严格财政监督一直是深化改革的重要目标[9]。新修订的《中华人民共和国预算法》第九章，已经就人大监督、审计监督、财政内部监督、政府上下监督、公民监督等作出了相关规定，分别就各种监督形式的监督主体、监督对象、监督责任、监督依据等提出了明确要求。依托当前风气建设大环境，财政相关活动已经成为了监督网络的重点监督对象；所有的信息公开内容和决策参与过程，同时也是监督的共生物；对一些监督中发现的财税违法行为的严厉惩处，更加刺激了全社会监督体系的高效运转。

总之，多年的公共财政建设过程，已经大大增强了财政的公共性，公共财政从本质到形式都取得了长足的进步。但是与广大民众对公共财政的要求相比、与发达国家已经达到的公共性程度相比，中国财政在“公共”方面必须迈出更大的步伐。

（二）“公共”财政建设40年尚需加强的方面

1.建立健全公共财政法律框架。在深刻认识公共财政本质的基础上，做好相关法律体系的顶层设计，为公众介入财政分配过程提供法律保障。涉及的法律种类应包括：宪法、财政基本法、预算法、税收征管法、政府间财政关系法、政府信息公开法、财政监督法等，明确公众参与的法律依据，使所有财政活动当事人养成自觉接受公众介入、监督的习惯。

2.强化人民代表大会在财政管理公共化进程中的核心作用。一是建立健全人大代表与选民经常性互动的机制，便于代表及时、准确、全面地了解和表达民众关于财政预算等事务的呼声；二是将表决对象由“单一预决算案”调整为分项表决或总体表决意见加上个别补充意见的模式，便于使表决结果最大限度地反映代表的确切意涵；三是加大人大代表对政府财政性事务进行质询的频率，建立代表意见更方便快捷通达政府有关部门的绿色通道。

3.進一步提升财政分配透明度。透明度是实现财政管理公共化或民主化的基础要素，是实现监督和决定的前提。要进一步细化预算和决算的披露程度，“横向到边，纵向到底”，事无巨细，最大限度地满足公众对财政事务的了解和监督需求。开辟多种形式作为财政透明载体，将财政活动最大限度地置于民众监督的阳光下。鉴于目前有关部门对社会各界特别是研究机构关于财政透明度排名等不太敏感，并未形成有较强约束力的工作目标，因此，必须加强顶层设计和行政推动。

4.继续加大财税法律法规和政策出台的民意征集力度。任何一项新的财税法律法规的出台或修订，都要广泛征求各方面人士，特别是利益相关方的意见，适当拉长征集时间，组织相关辩论，反复修改后再付诸表决。重要的财政政策出台，也要将快与稳很好地结合起来，仔细论证，多方听取意见和建议，以免出现过分的力度偏差、方向失误等先天性政策失误，加剧经济波动。

[参考文献]

[1]白彦锋，罗庆.财税改革40年：回顾、经验与展望[J].河北大学学报（哲学社会科学版），2018，43（2）：73-82.

[2]赵志耘，郭庆旺.“公共财政论”质疑[J].财政研究，1998（10）：44-48.

[3]安体富.论我国公共财政的构建[M].北京：经济科学出版社，2000：188-201.

[4]张馨.应从市场经济的基点看待公共财政问题[J].财政研究，1999（1）：62-62.

[5]张晋武.公共经济：基于社会再生产视角的重新认识[J].河北大学学报（哲学社会科学版），2018，43（1）：74-80.

[6]马克思恩格斯全集：第4卷[M].北京：人民出版社，2016：330.

[7]郭平，江姗姗.财政分权视角下预算软约束对地方政府债务规模的影响[J].河北大学学报（哲学社会科学版），2017，42（5）：76-85.

[8]武彦民，魏风春.公共财政的本质是财政管理的公共化[J].现代财经，2005（8）：13-17.

[9]曾康华，张玉，胡施琪.回顾财政监督改革四十年之路[J].财政监督，2018（10）：17-19.

【责任编辑郭玲】

Abstract： In China， the public finance reform has been going on for 40 years. Public finance in China has not only the meaning of distribution tools and unique functions， but also the main position of the public in the power structure of financial operation. Therefore， we can sum up the 40year history of public finance construction from the two angles of “finance”and“public”. Based on the perspective of “finance”， after 40 years of continuous construction， Chinas fiscal reform has made remarkable achievements in distribution scale， distribution structure， risk control， fiscal policy and other aspects， but there are also problems in such as concept caliber， data release， fiscal concept， integrity norms， operating environment， functional structure and so on. Based on the “public” perspective， Chinas finance has also made some progress in the publics right to know， decision and supervision， but there are also shortcomings in the financial legal framework， the core position of the NPC， financial transparency， public opinion collection and other aspects.

Key words： public finance； fiscal capacity； fiscal revenue elasticity； fiscal transparency； fiscal policy[LM]