高速公路建设项目PPP融资模式风险

黄文宇

高速公路发展在促进快速发展和可持续增长具有重要的作用。但是要实现高速公路建设的可持续和稳定发展需要资金的投入。当前，我国高速公路发展的速度较快。但在发展过程中，资金也是一个重要的难题，使得政府不得不借助民间资金来投入高速公路建设领域中。当然，民间资本的形式也是多种多样，常见的有BOT、TOT等。然而，这些模式存在的问题也是显而易见的。招标体制下，经常出现高投标价格。此外，私人企业基本没有参与到前期工作中，如项目确认、设计或可行性研究等，从而使得高速公路建设无法实现技术创新。近几年，一种新的融资模式PPP融资模式广泛的应用在了高速公路建设项目中。下文中，笔者将对这种新融资模式PPP融资模式及风险进行浅要地探析。

高速公路的水平高低不仅决定了一个国家的文明程度，同时还影响着社会经济的发展。当前，我国高速公路里程居世界第一，拥有了13万公里的总里程。建设高速公路，背后需要投入大量的资金。而我国，高速公路建设资金主要由政府承担，采用多种集资的方式来支持高速公路的建设。因此，政府也面临着巨大的财政压力和偿债风险，此基础下，完善高速公路融资方式的形式已经成为一个迫在眉睫需要解决的问题了。在政府众多的资金筹集形式中，私人资本是一个较好的方式，正受到各界的热烈欢迎。2015年5月，李克强总理在国务院会议上对政府和社会资本合作（PPP）模式进行了讨论，实现社会资源服务于公共产品。

2015年3月，交通运输部颁布的《交通基础设施政府与社会资本合作等模式试点方案》文件中，重点规定了高速公路项目中政府与社会资本的运作方式、融资与建设、经营与监管、政策与支持等内容，同时还大力推行了PPP模式和高速公路項目科学结合“提高特许经营制度整体水平，使PPP模式操作指引、信息公开、健全债务风险管理机制等细则具体化”。在高速公路行业中PPP项目的推行已经成为一种重要方式，也是当前发展的一种趋势。

一、高速公路引入PPP融资模式的现实意义

（一）国家及地方财政投入偏少，需要引入社会资本

就国公路建设资金结构情况统计来看，国家每年投入在高速公路上的财政每年都呈上升的趋势。其中，2011年达到了20%。从现今我国高速公路建设信息结构上看，当前高速公路的建设投资比例中，只有20%～30%的财政来自于中央财政和地方投入，而60%～70%的资金均为银行政策性贷款。此外，我国公路建设资金中来自政府投资的资金平均只占13%，约87%的建设资金来源于银行贷款和地方自筹。综上所述，要改变以银行为主的间接融资模式，高速公路建设中就必须引入社会资本。解决这一问题，能够有效地完善建设资金现有的来源结构，具有一定的现实意义。

（二）以银行贷款为主的间接融资模式，不具有可持续性

银行贷款是高速公路建设的主要资金来源，银行贷款凭借其周期长、信贷额度大的特点，正好弥补了高速公路建设的不足的：资金需求量大、建设周期长。但是，银行贷款为主的间接融资模式也给高速公路建设融资带来了负面的影响。第一，高资产负债率，对融资产生不利影响。有关的研究结果表明，2011年，我国高速公路建设资产负债率突破了70%。其中，湖南省高速公路管理局资产负债率已突破了81%，安徽高速公路集团资产负债率占到了85%。上述数据表明，我国的高速公路资产存在着较高的负债率，这严重的影响银行贷款等融资方式。第二，高利息银行贷款，资金成本大。“自2017年来，银行的贷款利率一直在上升，企业如果要贷款到足够金额，需要付出巨大的成本。第三，国家信贷政策对银行贷款的影响大。信贷政策给高速公路建设上的银行贷款带来巨大的影响，尤其例如断贷现象，这些严重的影响着高速公路的可持续发展。最后，到期存在着巨大的偿债压力。由于银行贷款是高速公路建设的主要资金来源，如果高速公路不能带来一定的社会或经济效益，则会难以偿付到期的贷款。综上所述，银行贷款为主的间接融资模式并不能持续。制约其可持续性的因素如下：资产负债率高、资金成本大、到期偿债压力大、受国家信贷政策影响大等。

（三）引入PPP融资模式，受国家政策鼓励和引导

2015年3月，交通运输部颁布了《交通基础设施政府与社会资本合作等模式试点方案》。该文件中对以下内容作出了规范的规定：高速公路项目中政府与社会资本的运作方式、融资与建设、经营与监管、政策与支持等内容，并建议将PPP模式和高速公路项目科学结合“提高特许经营制度整体水平，使PPP模式操作指引、信息公开、健全债务风险管理机制等更具体化”。因此，高速公路行业实施PPP项目的集中发展已经成为时代发展的一种趋势。

二、高速公路项目融资中PPP融资模式的研究

（一）从公共部门的角度来看PPP模式的优势

据有研究表明，PPP模式下，其成本在项目的建设期和运营期都有所降低，即使不存在明显的成本降低，替代是高品质的产品服务。因此，在项目建设的运营维护中，既得到了政府资源上的支持，且有利于更好的规范私人部门的专业技能。传统方式和PPP模式具有不同的大小，在传统的模式里，一个小项目会分为多个独立的小部分。由于小部分实行单独管理，也会产生相应的管理成本。而PPP模式下，不仅在规模经济、奖惩机制和服务方式上进行创新，同时针对整个项目制定了一套完善的解决方案，从而大幅度地减少了成本。

（二）从私人部门看PPP模式的优势

在私人部门应用PPP模式具有以下的优势：能决定市场份额的扩充，实现项目技术的创新等。在公共基础设施的构建中，政府通过协议授权个人部门，从而给予让个人部门通过收费得到一些利益，由此扩充了私人部门的投资领域。换而言之：PPP模式下，技术创新能提高私人部门投标竞标的竞争力，同时也可以有效地降低政府对项目的干预，使私营部门的工作积极性得到大幅地提高。

三、 PPP模式下的融资风险分析

（一）准备阶段融资风险。此阶段存在着两种风险：政策风险和招投标风险。政策风险来源于税收、价格、土地政策等宏观政策的变化，从而导致融资风险问题，不利于高速公路建设项目的有序开展。而招标风险主要体现在招标期间业主单位内部资源、经营状况不符合实际情况，从而带来融资风险。

（二）施工阶段融资风险。部分项目公司高速公路项目建设中的融资方法比较单一，无信托类投资、资产证券化等金融工具，从而容易出现风险集聚和融资危机。同时，由于高速公路项目建设的融资资金中银行贷款所占比重较高，达到了70%。一旦出现资金不足问题，会给政府部门带来更大的融资风险。

（三）運营资金融资风险。高速公路项目运营期间存在的风险有收费管理风险、市场风险等。因此，在进行建设项目融资活动时，应及时防范和规划风险。

四、PPP模式下高速公路建设项目融资风险应对措施

（一）科学识别融资风险

在高速公路PPP项目建设中，融资风险的掌控离不开科学识别融资风险。具体方法有：文献分析法、德尔菲法、头脑风暴法、因果分析法、SWOT法、ABC分类法、专家评审法等识别方法，其要分别对准备、施工、运营阶段等不同阶段进行风险识别。其中，准备阶段的风险识别，应坚持“利益共享、风险分担”原则，识别主要的风险如下：预期收益风险、银行融资风险、政策工作效率风险、资产评估风险、投标过程风险、项目定位风险。而在施工阶段，识别的主要风险如下：完工风险、工程质量风险、环境保护风险、安全事故风险等等，作为主要的风险识别内容。

（二）建立融资风险响应机制

在高速公路PPP项目具体建设期间，建立可行性的融资风险响应机制具有重要意义。在其构建过程中，我们将风险级别分为以下几种类型：特别重大风险、重大风险、中等风险、一般风险、低风险等几种类型。而机制分为了以下几种：一级响应机制、二级响应机制、三级响应机制、四级响应机制、五级响应机制。在在一级响应机制启动时，首先需要上报公司，且公司负责协调资源，以更好的处理融资风险问题。与此同时，对招投标风险、完工风险、工程质量风险、产品价格变化风险等的管理的权责主体进行明确的界定。

（三）启动不同风险级别控制措施

第一，一级响应机制控制的风险为：政府信用风险、政策风险、投资回报风险等融资风险。在政策信用风险解决过程中，首先应确定好PPP合同中双方的权利、义务，并对政府承担违约责任进行规定，实地了解高速公路PPP项目建设地区的市场化程度、财政实力等，通过权衡风险因素，从而控制好融资风险。第二，二级响应机制控制的风险为：银行融资风险、合同契约风险等融资风险。法律合同的签署可以处理好合同契约风险问题，具体还要明确好合同争议时的补偿措施，从而有效的防止“随意毁约”行为，以实现融资风险控制的高效性。

五、结语

综上所述，高速公路PPP项目从2015年开始扩大，而到2016年，PPP项目集中进入签约期。因此，为了提高PPP模式在我国高速公路项目建设领域的应用率，须对项目融资风险做好防范、管理工作。具体要从以上三个方面着手控制：风险识别、风险响应、风险控制，以实现高速公路项目建设融资风险的有效管理。与此同时，总结融资风险管理重点，以更好的推动我国“十三五”期间高速公路项目的建设。（作者单位为广州市北二环高速公路有限公司）