行政法规首修让“红头文件”不再任性

近期，作為规范“红头文件”重要依据的行政法规，迎来了2002年施行以来首次修改。“红头文件”的治理事关法治政府建设的成败，如何推动国家立法的精神有效落地贯彻到各地的实践中，也考验着各级政府的智慧。

行政法规首修规范“红头文件”

“红头文件”因往往套着象征权威的“红头”而得名，泛指政府机关发布的措施、指示、命令等非立法性文件，长期以来都是各级行政机关实施行政管理活动的重要抓手。实践中“红头文件”的产生数量最多、使用范围最广，可其中存在的“任性”问题也最为突出。近期，作为规范“红头文件”重要依据的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》两部行政法规，迎来了2002年施行以来首次修改，修改后条例自2018年5月1日起施行。

此外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》2月8日起施行，全文分为十三个部分，163条。新行政诉讼法的重大突破之一是规定了规范性文件的附带审查制度，《行诉解释》进一步明确，对于不合法的规范性文件，法院不得作为行政行为合法性的依据，并在裁判理由中予以阐明。

情况紧急的，人民法院可以建议制定机关或者其上一级行政机关立即停止执行该规范性文件。《行诉解释》还明确了规范性文件审查的审判监督程序。

最高人民法院副院长江必新指出，因为规范性文件是作出具体行政行为的依据，影响面比较大，如果对确有错误的规范性文件不通过审判监督程序予以纠正，会造成比单一的被诉行政行为更为负面的效果，必然带来对行政执法、行政管理的巨大的负面影响，如果说确有错误，应通过审判监督程序予以纠正。

各地治理“红头文件”

“红头文件”合法性审查机制，是防止行政规范性文件逾越“红线”的防火墙。目前，多地已就治理“红头文件”展开积极探索。

2017年以来，贵州省政府法制办按月组织对各市州政府和省直各部门报备的规范性文件进行备案审查，共对269件规范性文件进行集中审查，提出38件审查意见，并将审查通过的规范性文件目录及时在门户网站上向社会公布。

历史形成的“红头文件”繁多芜杂，如果行政规范性文件清理不及时，极易导致整个行政规范性文件体系不配套、不协调，从而影响行政规范性文件在适用上的统一性和权威性。

福建省政府法制办有关负责人介绍，2015年以来由该省法制办牵头组织，委托厦门大学、福州大学、福建师范大学、华侨大学4所高校，对党的十八大以前制定颁布的217件省级地方性法规、省政府规章进行全面评估清理。

“这是近年来我省规模最大的一次法律研究类政府购买服务，也是政府部门首次以竞争性磋商的方式购买法律研究类服务。”福建省政府法制办有关负责人表示，其评估清理的范围之广、跨度之大在全国也属罕见。

在大城市土地稀缺、楼价高企的今天，地下空间扩张在所难免，如何平衡消防安全利益与市民的居住、从业利益，也是摆在政府面前的一大难题。

2017年9月27日，广州市政府立法听证会上，15名代表对广州市住宅小区物业公司如何管理占用消防车通道停放机动车辆的行为、住宅小区是否该建微型消防站、地下空间是否该禁止使用明火等问题展开了热烈讨论。像这样的从源头约束“红头文件”任性的立法听证会正越来越多。广州市政府法制办近年来将举办立法听证会制度化，一般每年选取1至2个社会关注度高、与广大市民利益切身相关的立法项目草案议题进行听证。

治理“红头文件”难点在基层

“滥发红头文件、特别借此排除和限制竞争、干预微观经济、限制市场主体和公民权利，会带来巨大的危害。”国家行政学院教授任进表示，有的组织和个人利用红头文件设租寻租，甚至插手工程招标、政府投资、土地转让、政府采购和人事任免等，容易滋生腐败。这种现象的存在，既不符合党委领导经济主要坚持按市场经济规律办事、发挥市场在资源配置中的决定性作用的要求，也不符合地方政府要依法全面正确履行职能的要求，从而影响职能科学、权责法定的法治政府的建设。

2017年9月26日中国政法大学法治政府研究院发布了《中国法治政府评估报告2017》，中国政法大学法治政府研究院副教授曹鎏介绍，在“红头文件”治理方面评估结果显示，市级政府的得分率总是高于所属职能部门和区县政府，“这也充分说明行政规范性文件法治化建设的重点和难点在基层，政府级别越低，规范性文件建设较为薄弱，问题较为突出的基本状况。”同时，曹鎏认为从全国范围来看，一些地方政府行政规范性文件法治化进程缓慢，短板明显，已经成为当前推进法治政府建设的重要制约。

“中央立法是能够彻底实现对行政规范性文件全面、有效、统一规制的必要之举。”曹鎏建议参考《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》的基本思路，由国务院制定一部能够对行政规范性文件进行全方位规制的行政法规，具体内容应当涵盖行政规范性文件的界定、制定条件、制定主体、制定程序以及监督与问责等方面。

（《人民日报》2018.2.14张璁/文等）