碎片化的城市社会与地方治理创新

刘永深　陈那波

摘要：随着市场化改革的不断深化，中国的社会结构愈发复杂，社会利益趋于多元，基层社会越来越呈现出碎片化的状态；与此同时，随着诸多经济、行政和社会事务下移至地方政府，城市成为了施展国家权力的主要场域。基于此，中国的国家一社会关系逐渐趋于“地方化”。在这一背景下，本文试图探讨地方政府如何通过一系列非政治化、工具化、常规化的治理创新手段来回应和调适转型中的国家一社会关系。本文以A市城管综合执法为例.分析和总结了当前中国地方政府治理创新的三层逻辑：一是，基于规则和法治，构建法理型权威；二是，基于行政绩效和回应性，提高市民满意度；三是，基于道德符号和公共服务，树立地方治理的道德权威。作者认为，面对碎片化的城市社会，地方政府的治理范式和国家一社会关系都在发生转变.即逐渐从原本计划经济时期的“组织”和“动员”向当前转型时期下强调“回应”和“善治”转变。

关键词：碎片化城市社会；地方政府；技术治理；城管综合执法

一、碎片化的城市：中国经济社会转型的中观视角

从建国初期到改革开放，一直到21世纪以来，中国社会在这六十多年内经历了翻天覆地的变化。在计划经济时期，中国处于“总体性社会”（the totalitarian society），国家通过户籍制度、单位制度、干部身份制度、所有制制度等“基础性制度”在基层社会中构建起高度阶级化的社会结构，每个社会成员基于其“出身”（户籍、家庭等）决定其相应的阶级地位和社会权利。因此，在这一时期内，中国的基层社会内部同质性程度非常高，社会成员主要依赖于国家机器来获得其政治身份以及相应的社会资源和机会；问或通过单位提拔获得干部身份或政治晋升，从而实现社会流动。这些“基础性制度”在很大程度上为国家对基层社会进行组织和动员提供了有力的制度基础。基于城乡二元结构，国家在城市和农村分别以单位体制和人民公社体制作为载体，自上而下统一计划、集中管理，社会成员工作和生活的方方面面都在国家的管理和控制范围内；与此同时，各级政府通过非常规化、非制度化的政治运动，对基层社会实现全面而有效的动员。

直到20世纪八十年代，随着计划经济体制的逐步消弭、改革开放的不断深入，以及市场经济的全面铺开，中国原有的“基础性制度”逐渐被打破。首当其冲的是城市社会的单位体制。随着国有企业改革拉开序幕，单位体制及其附带的福利制度、身份制度逐渐被消解，越来越多的社会成员脱离于单位序列，无法再依靠国家机器获得其福利资源和社会机会。与此同时，市场机制则逐渐取代原有的国家再分配机制，成为住房、教育、医疗等公共物品和公共服务的主要供给方式，这使得原本相当一部分的“单位福利”由于市场机制的嵌入而逐步被商品化。在这一背景下，原本高度组织化的社会结构受到了极大冲击，新的社会秩序逐渐出现，社会成员对“政治地位”“身份地位”的依赖在较大程度上被弱化，而以“交易”与“竞争”为特征的利益关系及其衍生出来的“经济地位”“市场地位”则逐渐被强化。

改革开放以来社会秩序由“政治/单位导向”到“经济/市场导向”的转型，日益深刻地影响着中国社会结构和社会关系的趋向。其中，最根本的表现在于中国社会从“总体性社会”向“分化性社会”（the individualized society）的转变，社会结构逐渐趋于碎片化。一方面，市场机制的嵌入，使得人們的生活方式和价值观念处于急剧变化当中，呈现出越来越多元化的趋势；另一方面，户籍制度的逐渐松动，引起了大量农村劳动力向城市流动，从而使得城市社会的人口结构日益变得复杂。这一系列制度因素导致了原本“铁板一块”的中国社会日益分化，形成了越来越多元的主体以及愈发错综复杂的阶层利益和立场，社会的异质性在不断加剧。其次，伴随着市场经济的盛行，“消费主义”（consumerism）和产权改革（如：20世纪九十年代住房商品化改革）在中国开始兴起。社会成员拥有可以独立支配使用的经济收入和私有产权，并且可以通过交易、消费的形式满足其生活的各方面需求。在这个过程中，社会成员作为消费者和产权拥有者，其“经济人”的身份日益凸显，强调经济价值、物质激励、效率、利益最大化以及权利意识等。这些价值观念和意识形态，随着市场化的深化和商品交易的普及，逐渐植根于中国的城市社会之中。

二、技术治理的嵌入：碎片化的城市情境下地方政府的治理转型与创新

在市场化改革、社会结构碎片化以及市场经济价值观逐渐普及等经济社会因素的多重驱动下，国家-社会关系也出现了新的走向。首先，由于市场机制逐渐成为社会资源分配的主要手段，国家不再直接干预社会的方方面面，社会成员的经济和社会利益不再完全取决于国家，而是更为直接地受到其具体的工作和生活场域的影响；与此同时，自20世纪八十年代起，国家开始实行财政和行政向下分权，国家不再对社会进行统一计划和管理，而地方政府（尤其指城市政府及其下属的区县、乡镇政府）在发展本地经济和处理行政、社会事务上拥有更大的自主权。基于此，社会成员对国家政治的关心程度有所下降，而更多地关注与其有直接接触的城市及以下的基层政府的执政表现，国家-社会关系向“地方化”的趋势发展。其次，市场/经济导向的社会价值观念也从根本上改变了国家-社会关系的范式。在计划经济时期，社会成员在较大程度上被纳入到高度组织化的国家治理体系中；同时，国家通过“运动式治理”的方式对社会进行动员，从而实现社会的有效运转。自改革开放以来，随着这种组织化的治理体系的消解、市场/经济导向的社会价值观的嵌入，国家-社会关系逐渐趋于松散耦合，并向新的契约关系转变。在这个新的契约关系中，社会成员作为具有“经济人”特征的委托方，向国家和地方政府表达其不同方面的经济社会诉求，并期望国家和地方政府能够为其提供更好的经济环境和社会福祉。在这个过程中，社会成员的角色逐渐从原本依附于国家治理体系的群众（the masses）向具有明确个体利益的市民（the citizens）转变。与此同时，国家和地方政府则作为契约关系中的代理方，通过经济发展、治理创新和公共服务回应社会不同方面的诉求。在当前中国的转型时期，这种契约关系大致有两个层面的具体表现：一是社会对国家在经济发展和生活水平方面的期望。在过去的三十多年里，社会成员得益于国家大力推行的一系列经济和社会改革，其生活水平得到极大程度的提高，从而使得国家和各级政府基于其强大的经济成就而建立起坚实的合法性。二是社会对国家在社会治理和公共服务中的诉求。在分权的背景下，地方政府作为公共物品和公共服务的供给方，社会成员对其往往有着诸如行政效率、政府回应性、公共服务、市民权利、社会公平等方面的社会诉求。加之，在愈发碎片化的社会结构中，市民之间的异质性越来越高，其社会诉求的内容和立场也越来越分化。在国家一社会关系趋于“地方化”的背景下，城市作为国家治理的主要场域，其碎片化的社会结构、分化多元的社会诉求，给地方治理提出了巨大挑战。一方面，原有的“政治化”或“强制性行政化”的治理手段越来越难以对城市社会中分化的、自利的市民群体进行广泛而有效的组织和动员；另一方面，地方政府也越来越难以单一的治理手段回应多元的社会利益和协调复杂的社会关系。如何通过地方政府治理创新达至社会稳定和有效治理，成为了各地政府当前主要的治理命题。

在转型时期中，不仅国家一社会关系在发生变化，国家的治理体系也在不断进行革新和调整。从20世纪八十年代开始，大部分的行政和社会事务都下放到地方政府，而地方政府则主要依赖于条块分明、职责明确的官僚组织来运作。在这些官僚组织内部，行政官僚的选拔标准越来越注重专业能力，选拔程序也越来越趋于程式化。因此，技术型的、专业化的行政官僚（technocrats）在地方治理中越来越占据主导地位。这些技术官僚并不热衷于政治化的“国家运动”，而在社会治理中更为倡导专业化、规范化、制度化和标准化。因此，在上级赋予的政治权威的基础上，地方政府越来越多地通过程序、规则等工具理性的治理技术作为抓手，处理各种社会事务，回应各方社会诉求，协调各类社会冲突。这里所说的技术导向的社会治理范式，并不仅限于狭义的现代技术（technology）应用，而是更广泛地指各种标准化、专业化、制度化、常规化和非政治化的治理策略（techniques）的运用。这种技术治理的社会治理新范式也得到了中央政府的认可和支持。在党的十九大报告中，习近平总书记重点提到：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”近年来，各级各地政府都做出了各具特色的尝试，并开始得到了学术界的关注和探讨。但在已有研究中，关于技术治理的治理逻辑及成效的讨论仍然较少。因此，本文立足于日益碎片化的城市情境，试图探讨这种技术治理范式是如何适应于中国当前的经济社会转型，从而确保城市社会长治久安的。基于这一研究问题，笔者尝试提出以下三个命题，剖析地方政府在碎片化城市中基于技术治理的治理逻辑：

命题1：面对日益分化的城市社会，地方政府通过制定规则、强调法治，以及将行政程序和手段进行标准化、合理化，来树立法理型权威。

一方面，通过“依法行政”，地方政府能够作为公正的“仲裁者”身份，协调和处理市场经济背景下由于利益分化所导致的各种社会矛盾和冲突；同时，基于标准化的行政程序，强调“事本”逻辑、减少“人治”空间，从而提高政府公信力。另一方面，地方政府基于法律、规则的法理型合法性来规范和引导城市市民的市场和社会行为，从而缓解城市社会中的不稳定因素，有助于地方政府实现有效治理。

命题2：面对具有明确个体利益诉求的城市市民，地方政府通过不断改进治理程序和手段，提高其行政绩效，从而获得更高的市民满意度。

在市场化的背景下，国家在社会治理中的范式从“组织”和“动员”逐渐向“服务”与“绩效”转变。作为具有明确个体利益的城市市民，其对地方政府在社会治理和公共服务中有着诸如效率、回应性、市民权利、公共服务等方面的诉求。基于此，地方政府将城市市民看作是具有不同个体利益的“消费者”或“顾客”，并通过这些多元化、客制化的治理创新手段，满足市民的各种诉求。以A市政府为例，其在近三年来的政府工作报告中所提到的诸如推广电子政务、设立社会事务“一站式”服务、建立政府服务热线等举措，实际上就是试图通过改进其治理技术和绩效，来获得更高的市民满意度。

命题3：面对城市市民对政府行为的道德约束，地方政府通过强调治理规范、公共服务等树立其道德权威。

伴随着市场经济的繁榮和人民生活的改善，城市社会的教育水平和文明程度也得到长足的提升。在法律和规则对城市市民起到规范和引导作用的同时，城市市民也基于这种规则意识对地方政府的治理行为进行道德约束和监督。社会对政府的道德约束，也可以追溯至中国儒家关于“仁政”的价值观传统，亦即社会成员期望政府能在执政方针和行为中体现出其对社会的仁爱，以及其对社会福祉的重视。在当前市场经济主导的市民城市中，这种“仁政”价值观主要体现在两个层面：一是，地方政府在社会治理过程中的道德规范；二是，地方政府在公共服务和社会公平的作为。基于此，越来越多地方政府提出建设“阳光政府”、“法治政府”、“诚信政府”，并且大力开展反腐建设等；同时，提出建立“服务型政府”、强调“以人为本”，以及广泛推行社会建设和社会服务，从而在社会治理中树立其道德权威。

三、个案研究：A市城管综合执法的技术治理创新

本文选择中国南方的某城市A市作为研究场域。改革开放以来，由于其地缘优势和政治地位，A市充分享受了改革的制度红利，使其市场化改革及经济发展一直保持在全国的领先地位。由于经济发展水平较高，且产业结构较为多元，A市吸引了大量外来人口，使其成为了人口总量大、密度高且结构复杂的巨型城市。人口稠密、利益多元，A市在近三十多年来的经济和社会转型期间，呈现出一幅充满矛盾、冲突与张力的社会图景。面对高度分化的城市社会，为了维持政治和社会的稳定，近年来，A市政府提出了“社会治理创新”的理念，强调法治、规范、公开等。其中，其下属的城管系统作为城市治理的主责部门之一，承担了大量诸如综合执法、燃气管理、城市垃圾等方面的城市治理职能。在这些众多的职能中，城管综合执法所面临的情况最为繁杂，涉及不同方面社会主体及其相互冲突的利益立场，如：小商贩通过摆摊获取生活来源，其追求的是“底层正义”，而流动商贩聚集点附近的市民向城管系统投诉，其维护的是居住环境的“权利正义”。但两者却是相互矛盾的；与此同时，城管一线执法队员在履职过程中的“程序正义”和微博等社会舆论对城管执法进行道德谴责所代表的“社会正义”也存在冲突。因此，笔者认为，将A市城管综合执法的治理创新作为个案进行研究，具有一定的代表性和典型性，有助于剖析在经济社会转型时期下地方政府推行城市治理创新的内在逻辑，即地方政府如何通过一系列新的治理手段应对结构庞杂、利益多元、冲突不断的碎片化城市情境。

1.基于规则和法治，构建法理型权威

城管系统的发展具有其历史的特殊性，20世纪八九十年代，城管系统主要由各地城市政府自主建立，负责城市建设的监察执法任务，具体职责因城市而异。因此，城管系统并没有垂直的上级部门，只隶属于地方政府。同时，由于没有统一而正式的法律文件对城管系统的权责进行界定，使得城管系统的组织和职能边界非常模糊，且缺乏法理型权威，其执法权限仅依靠地方政府的行政授权。另一方面，在近三十年间，城管系统的职能范围由于陕速城市化而大幅度增加。A市城管系统的职能从1985年成立初期的7项，到1992年增加至12项，而后到1999年又增加至64项，随后到2001年和2006年又分别增加至104项和214项。如今，A市城管系统的执法任务已经超过300项，涵盖环境卫生、园林绿化、爱国卫生、违章建设、道路交通、噪音整治、超载限载、余泥渣土等各个方面。法理型权威的缺失和职能范围大幅增加，导致A市城管系统陷入了两难境地：一方面，不断承担来自于地方政府委托的各项城市治理职能，其在城市治理中的角色愈发重要；另一方面，由于缺乏制度立法，其执法权限相当有限，既不能对行政相对人行使限制其人身自由的行政处罚，也没有约束性或震慑性的执法工具进行协助。面对这一窘境，A市城管系统通过“标准化”的执法规则、“嵌入式”的法理型权威等治理技术手段，试图构建其在城管综合执法过程中的法理型权威。

（1）“标准化”的综合执法规范

2013年开始，A市制定并实施了《A市城市管理综合执法工作规范》（简称“《执法规范》”），通过对执法行为进行“标准化”来提高城管综合执法的规范性和正当性。《执法规范》涵盖了执法用语、执法措施、执法程序等方面的详细规定，共计13个章节、157个条款。其中，在执法措施方面，《执法规范》对城管一线执法队员的要求包括：“不得穿制服从事私人活动；当执法现场发生群众围观、起哄、质询的现象，执法现场负责人应当当场向群众解释，报出自己执法证号”：“如果现场有人认为做得不对的，报出上级领导的联系电话供现场群众向上级反映”；“除正当防卫、紧急避险外，城管一线执法队员的执法工作以不接触当事人的身体为原则，也不能非法损坏公私财物”；“对于暴力抗法等突发事件，应当及时在A市城管委或者区级城管局网站或官方微博上公布初步情况信息”；“城管一线执法队员以及各级城管部门应当充分听取当事人的陈述和申辩，不得因当事人申辩而加重处罚”，等等。类似的规范性政府文件还包括《A市城市管理综合执法规范行政处罚自由裁量权规定》《A市城市管理综合执法条例》《A市行政执法没收物品处理试行办法》《A市城市管理综合执法细则》等。A市城管系统通过将城管综合执法的各个方面进行全面而翔实的界定、阐释和规定，试图通过限制城管一线执法队员的自由裁量空间、提高执法行为的“标准化”，从而保证城管综合执法的正当性和专业性。

（2）“嵌入式”的法理型权威

同样是行政执法部门，与城管综合执法不同的是，公安系统具有强制性的执法权限，并受到了正式法律制度的认可，具有较高的法理型合法性。因此，与城管系统相比，公安系统的行政执法更为有力。在这一背景下，A市城管系统提出了“公安+城管”联合执法模式，试图通过嵌入公安系统正式的法理型合法性，来提高城管综合执法的权威和效度。实际上，公安系统和城管系统的职能存在着诸多方面的交叉，如在道路管理中，城管系统负责处理流动商贩占道经营，而公安系统则负责五类车的处理，两者息息相关、密不可分，但现实中往往是各部门分散执法，导致执法压力过重。提高执法效率、降低执法压力，为联合执法的尝试提供了现实前提。A市将其下辖的某街道设为试点，在街道层面联合各个部门成立了“综合执法大队”，下设“路面巡逻综合执法中队”和“网格综合执法中队”两个分支。其中，路面中队有70人，包括街道派出所干警、辅警共16人，街道城管执法队在编队员和协管员共16人，交通协管员16人，以及区级交警大队、街道工商所、街道食品药品监督管理所等分派的执法人员。从早上7：00到晚上12：00，中队内部划分成数个小分队，分班次负责到路面进行巡逻执法。上路巡逻的执法队员，配备统一的反光马甲和盾牌等防护装备，分别乘坐一辆警车和一辆城管执法车，在公安的带领下进行路面巡查。执法采用“巡逻+守点”的方式，包含五个步骤，即：路面巡逻-发现问题-现场执法-前台共管-后台分流。各分队执法队员接受分队长的调动指揮，打破部门界限，共同处理各类社会治理问题，并且在必要时由公安队员出面将执法对象带回派出所，再分别由不同的执法部门分流对应处理。由于各个部门形成合力，并且有公安部门行使执法的强制权，试点的执法效果立竿见影。据A市城管委的介绍：“该街道的社会治安得到了极大改善，整条街都干净了，街头纠纷、斗殴都大大减少了，街道警情也大幅度降低。”（访谈资料，2015）事实上，这一做法并没有从制度上构建起A市城管系统的正式权威，而是基于“联合执法”的治理技术手段，嵌入和借用公安系统的正式执法权威，改善了城管系统在综合执法中的效果。

2.基于绩效和回应性.提高市民满意度

A市城管系统需要处理超过300项城市治理职能，其面对的是纷繁复杂的行动主体，不同的行动主体有着截然不同的立场和价值观，并且不同的价值观之间往往存在矛盾与冲突。以整治流动商贩为例，一方面，占道经营的流动商贩将其经营行为视作获得经济来源的合理渠道，他们认为自身在追求“生存正义”；同时，他们自认为是社会的“底层群体”，城管的执法行为是“欺负弱者”的表现，因此基于“底层正义”反抗城管执法是一种捍卫弱者尊严的表现。另一方面，居住在流动商贩聚集点附近的居民认为自身理应享有干净、有序的居住环境，面对流动商贩对其居住权益的损害，周边居民选择向城管系统表达自身在居住环境上的“权利正义”，并期望城管系统通过执法行动维护其居住权益。如果城管系统的执法效果不佳，居民还会投诉其“效率低下”“不回应”“不作为”等。面对针锋相对的利益立场，A市城管系统通过不断改进其治理程序和手段，试图及时回应各方社会主体的诉求，并且提高行政绩效，从而获得更高的市民满意度。

（1）网格化和信息化管理，提高行政效率

以往，A市的各项社会治理职能相互割裂较为明显，导致部门沟通障碍和行政效率低下，进而使得A市市民对地方政府的社会治理绩效时常表达不满。因此，A市政府从2014年开始在全市范围内推行网格化管理，即按照“每200户为一个基础网格”的标准将城市划分成若干个网格，作为社会治理的基本单元。同时，按照“一格一员”的原则，每个基础网格配备一名专职网格员，负责网格巡查，排查问题隐患，处置轻微网格事件；采集并上报网格内的城市部件和事件等基础信息；联系居民，收集社情民意，等等。专职网格员巡查的内容涵盖了道路、环境、治安、消防、计生等各个领域。作为城市治理的主责部门，A市城管系统在网格化管理中担当着重要角色，并将其城管协管员整合到专职网格员的队伍中。另外，为了配合网格化服务管理的落实，A市城管系统还开发了“城管通”移动城管执法系统，A市城管一线执法队员以其手机作为载体随身配备，其系统内包含了网格化地图、个人任务、语言呼叫、数据同步、智能报警等功能，并且能够通过拍照片、录视频、发信息等方式记录和上报巡查问题以及执法过程。与此同时，A市城管委以及各区的城管局都分别建立了城管监控系统。城管监控系统由街区的监控摄像头和后台指挥中心两大部分组成。街区的监控摄像头主要是对街区状况进行实时监管，并采集各个街区的相关信息，反馈至后台指挥中心：后台指挥中心则根据采集到的街区信息，筛查出需要处理的违法现象，并形成相应的执法任务，连同街区信息一起发送至负责该街区的一线执法队员，从而完成执法调度的工作。基于网格化和信息化的运用，A市城管综合执法从识别问题、人员调度到解决问题，其行政程序都因网络化和精细化而得以及时有效地落实，使得行政效率得到明显的提高。

（2）吸纳民意与公众参与，增加政府回应性

面对城市治理中存在的问题，尤其是与自身利益相关的问题，A市市民往往通过各种渠道（如：电话投诉、网络评论等）对城管系统表达不满，并倾向于将问题的缘由归结到城管系统的不作为、执法能力低下、缺乏回应性等。为了消解居民对城管系统的不满，A市城管委陆续推出了多种渠道，将居民吸纳到行政程序的某些环节中，以增加城管系统和居民之间的互动，提高城管系统对居民的回应性，并获得居民对城管系统的支持和认可。其中，较为典型的措施包括“12319城管热线”和“公众咨询监督委员会”。一方面，为有效收集和回应市民的诉求，A市城管委于2004年10月开通了“12319城管热线”。“12319城管热线”形成了一套由立案、调度、分派、处理、审核等多个环节组成的工作流程。首先，在立案环节，居民的投诉意见由接线员录入并传至监控中心，监控中心的工作人员确认投诉意见属实后对其立案。接着，在调度和分派环节，根据案件发生地点的所属区域，案件被转交至各个区城管局下属的“城管指挥中心”，并进一步将案件分派到相关的业务部门或街道城管执法支队。最后，在处理和反馈环节，接到任务分派的业务部门或执法队伍在限定的期限内完成案件的办理工作，并将案件的办理结果依次向区级城管指挥中心和市级监控中心上报，并由市级监控中心最后裁定案件处理是否符合结案要求。另一方面，A市政府在2012年宣布成立“公众咨询监督委员会”（简称“公咨委”），提出凡涉及重大民生决策的事项均需经过公咨委的民意咨询环节后再作决策。A市城管委根据市政府的规定，于2012年底成立了城市废弃物处理公众咨询监督委员会（简称“废弃物处理公咨委”）。根据A市城管委公开的资料，A市废弃物处理公咨委每一届由30名委员组成，委员由公众报名和市城管委遴选的方式产生。截至2016年，A市废弃物处理公咨委共产生了两届委员，大部分委员拥有本科学历，且学历背景或从事行业大多与环保相关，这在一定程度上保证了该公咨委有足够的专业能力去讨论和参与垃圾治理政策。通过吸纳民意和公众参与，A市城管系统试图将市民吸纳并整合至城市治理的决策和监督环节，一方面增加其对市民的回应性，另一方面通过公众参与而获得更广泛的社会支持，从而提高其治理的合法性。

（3）临时疏导区建设，回应流动商贩的“生存正义”

2009年，A市城管委提出在中心城区的城中村或城乡结合部设立临时疏导区，允许流动商贩在规定时间和规定路段设立摊位。2010年，A市城管委扩大了临时疏导区的范围，并联合各区城管局、街道政府、基层社区、小区物业公司等共同推进临时疏导区的建设工作，包括划定范围、政策宣传、日常管理等。2011年，A市城管委先后发布了《A市流动商贩临时疏导区管理试行办法》和《关于划定严禁乱摆卖区域的通告》，开始在全市范围内推进流动商贩“临时疏导区”的建设，进一步放宽对流动商贩的限制。在此之后，A市逐渐形成了由市城管委牵头，区和街道分工合作的临时疏导区管理流程。一些街道为此专门设立了“流动商贩管理中心”，负责向流动商贩发放临时疏导区的申请表、审核入驻临时疏导区的流动商贩的資格，以及发放流动商贩“摆卖证”等。同时，他们还会登记流动商贩的住址、电话等基本信息，并将搜集而来的流动商贩资料整理归档，形成流动商贩的数据库，对流动商贩进行更有序、更精细的管理。临时疏导区的建设，在确保道路通畅的前提下，实际上是为了回应流动商贩的“生存正义”诉求，通过满足其经营谋生的需求，来缓和城管系统与流动商贩之间的矛盾冲突。

3.基于道德符号与公共服务.树立道义权威

在市场经济繁荣发展、人民生活水平大幅改善的背景下，相当一部分社会成员都是具有一定教育水平和文明程度的市民。在城市治理中，他们会关注政府行为的道德规范，并通过社会舆论的方式进行约束。以城管整治流动商贩为例，面对网络充斥着的一系列“城管打人”事件，相当一部分市民基于社会普遍认可的道德标准，以社会舆论的方式对流动商贩这个“弱势群体”表示同情，对城管系统的强制性执法手段表达不满，并声援“社会正义”。A市也不例外，城管一线执法队员与市民群众发生冲突的事件此起彼伏，使得城管综合执法经常陷入混乱无序的状态，“城管”一词也因此被污名化，城管综合执法由此陷入了治理危机。基于这一背景，A市城管系统一方面通过构建和宣传城管综合执法的“柔性”符号，试图缓解城管“暴力执法”的负面形象所造成的社会抨击与质疑：另一方面通过提供公共服务，试图突破其“执法”形象，转而重塑其“服务”形象。

（1）构建城管“柔性”符号，宣传执法道德规范

近年来，A市城管系统在城市治理和综合执法中构建起诸多“柔性”符号。归纳起来，主要包括两大类，即人物符号和过程符号。在人物符号方面，最具代表性的是“女子特勤大队”和“城管志愿者”的设立。2010年下半年，为了配合一个大型运动会的举办，A市城管委从全市城管系统抽调组建了规模为180人的城市管理综合执法“女子特勤大队”，负责运动会召开前及举办期间城市市容环境的保障工作。为了给“女子特勤大队”造势，2010年11月，A市还在市中心的某个广场举行了“爱心城管女特勤，志愿服务亚运会”誓师仪式。在仪式上，市领导提出了“多一个微笑，少一些烦躁”“加一点理解，减一份怨气”等口号，女子特勤大队的代表队员还宣读了倡议书，“号召全市的城管队员积极行动起来，以爱心、热心、细心、耐心等柔性执法方式切实地奉献力量”。在各种活动和宣传的配合下，A市城管委致力于通过“女性”的符号，向社会传递一种耐心、细心和善于沟通的城管形象。此外，A市城管委还试图将“志愿者”的人物符号进行植入。2011年，A市城管委组建了一支城市管理综合执法志愿者队伍，并组织一系列与城管事务相关的志愿活动，如：2014年10月举行的“上**山捡垃圾”和“引导市民垃圾投放，宣传环保意识”活动，以及2016年7月组织的宣传沙井盖设施安全常识的活动。通过“志愿者”的符号，将“城管”事务与“公益”精神结合在一起，A市城管委试图将公众对城管综合执法的刻板印象从“行政任务”向“公益服务”转变，从而宣扬其部门职责的“社会正义”。与此同时，A市城管委在近年来也通过各种官方渠道宣扬一线执法队员在执法过程中“依法执法”“文明执法”的形象。以A市城管委的微博为例，自2011年12月开通官方微博至2016年末，其发布含“依法执法”的原创微博信息有190条，发布含“文明执法”的原创微博信息有74条；同时，在报道城管执法的相关信息中，A市城管委也一直强调一线执法队员行使“教育”“劝导”“宣传”和“解释”等温和的执法行为。通过对城管一线执法队员“正面”“积极”“柔性”的形象进行宣传和推广，A市城管系统致力于将其自身的执法形象与社会主流所定义和倡导的道德价值观相匹配。

（2）从“执法”到“服务”，重塑城管“惠民”形象

长期以来，社会对城管系统的刻板印象是强势的“执法者”形象。但事实上，A市城管系统除了城管执法的职能之外，还承担了垃圾分类、环卫保洁等公共服务职能。为了增加社会对城管系统的认知，提高社会公众对城管系统的认可，A市城管委试图突出和强调其除执法职能以外的“服务者”形象。其中，最为突出的举措是网络便民服务平台的搭建。A市城管委在2014年推出了“城管便民服務”APP，主要提供了公厕查询、垃圾分类、机构职能、办事指南等网上服务功能；另外，A市城管委在2015年又开通了微信公众平台，其中也设置了“便民服务”的栏目。除了通过网络渠道搭建便民服务的平台之外，A市城管委以及各区城管局还通过组织各种公共服务活动——包括咨询、宣传、教育、派发赠品等形式，或提供流动公厕等环卫设施及相关服务——推广其“服务惠民”的形象。

四、结论与讨论

本文试图探讨地方政府运用的一系列非政治化、工具化、常规化的技术治理策略所蕴含的治理逻辑，以及其折射出的国家一社会关系（更准确地说，应该是地方政府一城市社会的关系）的趋向。在经济社会转型的大背景下，中国的社会结构愈发复杂，社会利益趋于多元，基层社会越来越呈现出碎片化的状态：与此同时，随着诸多经济、行政和社会事务下移至地方政府以及其下属的区县、镇街等基层政府，城市成为了施展国家权力的主要场域。中国的国家一社会关系逐渐趋于“地方化”。基于此，国家的治理范式也随之发生变化——在计划经济时期，国家通过政治运动的方式实现对社会的组织化管理：而在市场经济时期，地方政府已然无法沿用这一社会治理的范式去应对碎片化的城市社会。加之，在地方分权的背景下，地方政府需要承担各项纷繁复杂的行政和社会事务。因而，地方政府逐渐发展出一套专业化、常规化的技术治理范式，依靠庞大的科层体系和众多专业化的技术官僚，来回应日益分化的社会利益和诉求。

本文以A市城管综合执法为例，进一步分析和讨论了地方政府如何运用技术治理去回应社会利益和诉求，并总结了当前中国地方政府治理创新三个层面的治理逻辑：一是，基于规则和法治，构建法理型权威。一方面，以标准化、制度化的治理手段，通过制定正式的行政规范、塑造其“依法行政（或执法）”的政府形象；另一方面，以“部门合作”和“联合执法”等形式，某些法理型权威不足的部门可以借助来自其他部门（如公安部门）的正式权威，以提升行政和执法过程的效果。二是，基于绩效和回应性，提高市民满意度。通过改良行政程序和创新治理技术，回应城市市民关于“行政效率”“行政回应性”等各类诉求，同时缓和与行政相对人的摩擦与冲突。具体的措施涵盖了网格化和信息化城市管理体系的建立、公众咨询委员会的搭建，以及流动商贩临时疏导区的建设和推广。三是，基于道德符号和公共服务，树立城管系统的道德权威。A市城管系统在城市管理过程中通过营造和推广“柔性执法”、“便民服务”等话语体系，试图改变市民群众对城管系统的消极态度，从而重塑其在综合执法中的道德权威：与此同时，A市城管系统也致力于突破其“执法者”的刻板形象，转而通过各类公共服务的供给，强调和推广其在城市治理中的“服务者”形象。

基于这三个层面的治理逻辑，不难发现，面对碎片化的城市社会，地方政府逐渐在调整乃至革新其治理范式。由此，国家一社会关系也在发生变化，即从计划经济时期的“组织”和“动员”逐渐向转型时期强调“回应”和“善治”转变。然而，根据笔者对A市城管综合执法的长期跟踪观察，技术治理创新在现实的操作中也面临着多方面的挑战。一方面，为实现上述“法理型权威”“绩效合法性”和“道德权威”等治理目标，地方政府需要投入大量的行政资源（例如，招聘大量的临时协管员），增加了其内部管理和动员的难度，进而在一定程度上限制了行政效率的提升。另一方面，随着大量的行政任务下移到基层政府，一线执法人员承担着来自其所属部门或上级政府（如执法指标、执法规范）和城市社会（如多元诉求、道德监督）的双重压力，这可能会对技术治理的实际执行效果产生某些负面的影响。因此，本文从中观层面对当前经济社会转型背景下地方政府治理创新的内在逻辑进行了梳理，但地方政府在技术治理中的执行过程及其实际效果，仍有待进行微观层面上的观察和探讨。

（责任编辑 方卿）