基本公共服务质量：多维建构与分层评价
2018-05-14谢星全
谢星全
摘要：依据基本公共服务的要素、过程、功能、目标，提炼出公共性、充足性、均衡性、可及性是基本公共服務质量的组成要素；价值、投入、分配和产出是提高基本公共服务质量的过程，分别构成质量的价值功能、投入功能、分配功能、产出功能：满意度是基本公共服务质量的目标，蕴含质量的需求功能。运用全国大规模调查数据，从宏观和微观两个层面建构模型，结果表明：基本公共服务的价值功能边际效应越强，投入、分配和产出的边际效应越弱；基本公共服务投入功能边际作用越大，产出功能的边际作用越小，而分配功能的边际作用越大。因而厘清质量要素、面向质量过程、重塑质量功能、明确质量目标，才能全面提升基本公共服务满意度。
关键词：基本公共服务质量；价值；绩效；分层线性回归；贝叶斯估计
随着西方国家重塑政府理论和运动的发展，秉持新管理主义的哲学倾向在中国公共行政理论与实践中显现出主导范式：表现为现代形态的公共行政理论一新公共管理典范在公共服务供给体制改革的指导作用。体现在基本公共服务领域，新公共管理理论持有以下理念：基本公共服务质量主要是指生产目标的实现程度，因而提倡用投入、分配、产出和结果环节的绩效特征代替基本公共服务质且。然而，基本公共服务质量既不等同供给环节的绩效，也不只是价值规范的应然诠释。
本研究围绕基本公共服务的要素、过程、功能和目标搭建基本公共服务质量的评价框架，有助于系统性整体性地解构和评价基本公共服务质量。采用全国大规模抽样调查数据，以基本公共教育服务为例，从宏观和微观两个层面建立模型，研究基本公共服务质量要素、不同过程及功能关系如何作用于基本公共服务满意度？进而为推动基本公共服务供给从粗放式管理转型为精细化治理提供相关启示。
一、基本公共服务质量评估：从碎片化到整体性
随着学界对基本公共服务价值理念、主要目标、重点任务、关键问题及标准体系的重新认识，如何有效评估基本公共服务质量成为理论和实务部门思考的重要问题之一。总体看，我国基本公共服务质量评价经历了从碎片化到整体性的发展路径。传统基本公共服务评价的做法是将基本公共服务质量分解为投入、分配、产出和价值等四个环节线性评价，缺少系统性与统一性的质量评估框架。
1.基本公共服务评价：碎片化概念与分散化评估
归纳学界研究成果，碎片化的基本公共服务评估途径主要分为四类：
一是从基本公共服务投入环节评价质量。如果从基本公共服务的提供环节审视基本公共服务质量，公共服务财政投入不足、资源过少是当前基本公共服务质量不足的主要症状。基本公共服务生产投入决定了基本公共服务产出水平。投入规模成为质量高低的代名词。基本公共服务投入主要包括公共服务财力投入和资源投入两个方面。前者的代理指标主要是基本公共服务支出、转移性支付等。后者观察指标则是基本公共服务设施、人力、有形服务产出等，如教室占地面积、在校生人数、识字率等。如学者曾国平（2011）从财政投入角度，评价了我国省际间基本公共服务质量的规模与增长差异。学者文宏（2014）选取中部六省2007-2012年的政府工作报告进行自动文本分析，发现公共服务财政资源投入与政府基本公共服务质量内容正相关。
二是基本公共服务分配环节评价质量。如果从促进机会均等的角度理解基本公共服务质量，那么基本公共服务质量则被看成过程范畴。分配不均等一直是我国基本公共服务供给过程的短板。如何保证每位国民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，是增进基本公共服务质量与居民获得感的关键。从分配过程测量基本公共服务质量，关注的是基本公共服务资源在区域、城乡和人群之间进行公平分配的财政效果。其常用的评价维度是公共服务资源占有不均、消费水平不均及二元化体制财富分配及权益不均。如学者曾红颖（2012）从公共服务资源不均、消费水平不均与城乡财富分配不均三个维度建构基本公共服务均等化评估体系，实证发现按该评估指标的标准化体系开展转移支付体系能提高均等化水平9%-15%，有效提升基本公共服务质量。
三是从基本公共服务结果途径评价质量。如果从基本公共服务产出角度认识基本公共服务质量，那么基本公共服务质量则是一个结果变量。我国基本公共服务规模不足、质量不高，不仅是投入不足的问题，还与基本公共服务产出效益不高有关。因此，从基本公共服务结果环节审视基本公共服务质量，基本公共服务质量可视为基本公共服务生产目标的实现程度。评价主题可分为产出环节的绩效与享用端的主观评价。对应的评估指标分别是“绩效”与“满意度”。结果环节的“质量”指标通常与产出（output）、效率（efficiency）、结果（outcome）和效益（effectiveness）、居民满意度（citizen satisfaction）相互联系。产出环节的绩效主义质量观的实质是倡导经济学价值在公共服务评价领域广泛运用，大致分为“经济（Economy）-效率（Efficiency）-效益（Effectiveness）”模型（3E模型）和“投入（Input）-产出（Output）-结果（Outcome）”模型（IOO模型）。其他公共服务绩效评价模型是以这两种模型为基础，这是新公共管理学派评价公共服务产出或结果质量的主流。可见，把投入、过程、产出和结果衔接在一起，能综合反映纳税人上交政府的公共财政资源如何转化成为政府提供的基本公共服务[9]。基本公共服务产出质量（绩效）与公共服务满意度是目前公共服务质量评价主流，受到国内外学者的广泛关注，主要分为政府提供基本公共服务的绩效评价和反映居民需求被满足程度的满意度调查两个方面。如学者高琳（2012）用公共服务满意度研究政府提供的公共服务质量的效益。
四是从基本公共服务价值途径诠释质量。如果将基本公共服务质量目标视为社会公共利益，那么基本公共服务服务质量则是一个价值规范。基本公共服务价值目标是促进社会公平，维护社会正义。在法理层面，保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责，享有基本公共服务是公民的基本权利。责任与权利之间的依存关系是维系公共利益的纽带。而促进基本公共服务质量的核心是如何平衡基本公共服务的“平等与效率”。虽然新公共管理秉持效率至上的哲学原则，能有效降低基本公共服务成本，提高基本公共服务产出。但新公共服务学派更关注基本公共服务的规范价值-公共利益。他们认为，政府直接提供服务而不仅是“掌舵”，能有效增进社区共同利益，避免基本公共服务供给的无效或浪费，提高供给的多样性和针对性。从价值范畴评估基本公共服务质量，关注的是基本公共服务的无形收益与抽象价值，有助于全面衡量基本公共服务整体收益和长远收益。例如，国内学者张钢依循新公共服务理论，从功能价值、情感价值、社会价值和感知代价四个维度建立以公民价值需求为导向的公共服务质量评估模型：学者张锐昕则从公共服务特质属性和价值标准的角度，提出诠释公共服务质量的规范途径。
2.基本公共服务评价：系统性概念与整体式评估
从绩效与价值两個角度切入总结评估维度：一方面基本公共服务投入、产出、效率与效益、满意度等是绩效评估的重要内容，另一方面公共利益与平等主义则是基本公共服务价值规范的诉求。传统基本公共服务评价的实质是将一个复合型的基本公共服务整体质量拆解为不同功能、诸个环节、众多要素、多元目标的分散概念。试图从投入、分配、产出、价值等一元思路审视与评价基本公共服务质量，导致基本公共服务质量成为单维度、静态物、线性化的评估工具，基本公共服务质量陷入工具式的评估“泥沼”。
现阶段，基本公共服务质量评估应从碎片化走向整体性，提倡绩效与价值、宏观与微观相结合的评估框架，能更好地建构与解构基本公共服务质量。这是因为基本公共服质量蕴含绩效与价值，二者是相互依存和共同作用的内生变量。具体看，基本公共服务绩效是基本公共服务的生产目标，不仅是基本公共服务资源与设施的量化反映，而且是公共利益物化形态的重要载体。因而，没有绩效作为基础的质量评价将是“无源之水”或“无根之木”，将导致质量评价“失重”，如同物体失去重力处于漂浮状态。缺少绩效的质量将游离于可执行的政策体系与组织结构之外，造成质量概念抽象化、模糊化与空泛化的弊端，质量难以量化。虽然基本公共服务价值不影响基本公共服务绩效的生产过程，但决定了基本公共服务结果如何产生。缺失价值取向的基本公共服务质量，将导致质量评价“失衡”。如同原本平衡的天平忽然偏向于经济、效率与效益的一端，走向工具理性的盲目“崇拜”，缺少价值理性应有的伦理关怀。误人“从事实推导出应该”的认识迷途，导致塑造质量价值理念的过程滞后于基本公共服务绩效的快速增长并与其日益疏离，准确全面地测度质量为继困难。
因此，基本公共服务质量作为一个复合概念，需要从系统性和整体性的高度去考察与分析，将基本公共服务质量看成一个诸种要素相互作用、彼此制约的不可分割的动态整体。推动基本公共服务质量在词性上从“名词”走向一个“动词”。实际上，基本公共服务在形态、过程、结果与价值层面共同作用于基本公共服务质量，涉及基本公共服务多重功能，具备基本公共服务多个要素，要以增进居民获得感和满意度为目标的复杂系统。系统中任意要素的变动，都能改变其他要素的相对位置与彼此作用，影响基本公共质量的输入一输出，不仅调整基本公共服务质量的功能，还从整体上制约着基本公共服务目标。国外学者在审视与评价基本公共服务质量就遵循着这一思路。例如学者O.Rieper（1997）和J.Mayne（1997）提出分析公共服务质量的三个层次：服务交易和输送结果的微观质量；政策目标影响的服务效能的中观质量；公平和平等理念促进公共价值目标的宏观质量。学者Seung-Kyu Rhee和June-Young Rha（2009）从过程质量、结果质量、设计质量和关系质量建构公共服务质量评估模型。史云贵教授从系统论的角度建构了县级政府绿色治理质量体系的构成要素、治理能力、运行机制，为整体研究县级政府公共服务治理提供了分析框架。可以看出，公共服务质量（PSQ）是一个相关性和情景性概念，它已经不再是一个狭义和技术性含义。基本公共服务“质量”概念随着时代需求和应用情景的不同而变化。新的质量内涵和外延更加宽泛，不同于旧质量观仅仅关注服务的成本、速度、效率，新质量观更加重视基本公共服务的过程、功能、要素、资源与目标的整体式评估。
二、基本公共服务质量：多维审视与分层评价
基于上述基本公共服务的系统分析，可以从基本公共服务过程、要素、功能和作用四个支点搭建基本公共服务质量评估框架。具体而言，基本公共服务质量是一个诸要素相互联系，共同服务于居民满意度的一个动态过程，具体涉及基本公共服务的理念指引、投入、分配、产出等全过程，分别对应基本公共服务价值取向、提供充足、均衡分配、获得可及与享用普惠，表达了基本公共服务的价值功能、投入功能、分配功能、产出功能与需求功能。
1.基本公共服务质量的维度建构
基本公共服务质量构成要素贯穿基本公共服务提供、配置、产出等全过程，包含价值、绩效、目标等要素。价值用于区分公共性为先还是市场化为首，绩效则蕴含充足提供、均衡分配、获得方便等过程，质量目标是衡量居民满意度（图1）。
（1）质量的价值化维度
如果将基本公共服务质量作为实现社会公共利益的物化形态，基本公共服务质量则是一个价值范畴。从价值作用看，价值的功能不仅是促进社会公共利益，旨在满足全体公民基本生存和发展需求，实现底线公平的理论指南，而且是基本公共服务质量的“目标源”，为基本公共服务供给提供“方向标”。
从新公共管理与新公共服务的哲学立场区分基本公共服务质量的价值追求，需要基本公共服务的提供者在效用与平等两类价值间恰当权衡。我们需要基本公共服务的提供者能够深刻理解人性，懂得人为什么应该平等地受到尊重和关心，哪些行为能展现这种尊重和关心。而基本公共服务作为实现人的福利或效用的“物化形式”，福利或效用作为展现平等待人理念的副产品，可以推导出公共利益而不是产出最大化更能实现平等待人理念。质量观念的革新，有助于重塑基本公共服务质量的动力机制和供给坐标，推导出公共性而不是市场化的价值取向更能提升基本公共服务质量、居民满意度与获得感。
这是因为，新公共服务学派把政府视为诉诸实现社会公平正义等价值理念的民主工具，揭示政府提供基本公共服务的目标从根本上不同于市场提供公共服务的目标。目标差异使得绩效管理模式仅仅把市场机制作为聚合公共利益的“计算器”至少是可疑的。尽管有许多特征能将企业与政府的不同目标区分开来，但是政府致力于增进基本公共服务的公共利益是政府公共服务职能（看不见的左手）和市场配置资源（看不见的右手）重要差异之一。
（2）质量的绩效维度
在新公共管理语境，基本公共服务绩效通常是基本公共服务质量的代名词。绩效主义质量观主要反映公共服务的客观产出或结果，包括投入、分配、产出过程等特征的考察与评估，分别对应提供充足、分配均衡与获得方便等供给链质量效果的监测与反馈。具体言之：
①基本公共服务提供充足。基本公共服务“提供充足”蕴含了投入环节的“质量观”，包括基本公共服務的财力投入和资源投入两个方面。基本公共服务投入是增进基本公共服务质量的动力源，充当推进基本公共服务质量的“发动机”。“提供充足”主要指基本公共服务的数量与规模是否充足，强调经济、效率、效益与供需匹配。从供需关系角度解构基本公共服务质量形成，主要有以下几方面：一是供给是否少于需求；二是供给是否高于需求；三是供给是否匹配需求。基本公共服务投入的充足程度承载基本公共服务质量的数量需求，是推动基本公共服务供给从“量向质飞跃”的临界条件。
②基本公共服务分配均衡。基本公共服务“分配均衡”体现了分配过程的“质量观”，包括基本公共服务财力均等与绩效均衡。基本公共服务分配均衡旨在促进全体公民的机会公平与权利公平，它是维护社会底线公平的“保障源”，充当着维护社会秩序的“稳定器”。基本公共服务分配均衡是调控收入差距，减少贫富悬殊，抑制发展失衡，增进公共利益的关键一环，是政府履行提供基本公共服务主体职责和承担“兜底”责任的道德基石。理顺央一地权力运行关系、合理匹配财权与事权，增加对贫困地区、边疆地区和民族地区的一般转移支付和专项转移支付，是推进基本公共服务均等化的有效途径，也是促进基本公共服务资源公平分配与实现基本公共服务平等价值的理性呼吁。
③基本公共服务获得方便。基本公共服务“获得方便”是基本公共服务产出环节或结果的“质量观”，包括基本公共服务的“可及性”与“客观绩效”两个概念。基本公共服务获得方便是检验基本公共服务绩效，利用公共服务资源的“基础源”，是促进基本公共服务质量的“助推器”。
基本公共服务获得方便实质是反映基本公共服务资源在结果环节或用户端的使用体验，反馈基本公共服务的便利程度或消费过程的容易程度。从获得方便的角度归纳基本公共服务质量利用的难易程度，主要有以下角度：一是测度公共服务供给与消费的空间距离：二是计算单位公共服务生产成本与居民支付能力的差距：三是衡量公共服务本身使用过程的难易程度。获得方便基本公共服务可及性的重要内容，是充实居民获得感的政策基石。
（3）质量的目标维度
基本公共服务“满意度”是基本公共服务质量的目标维度，体现的是用户端的“质量观”，包括基本公共服务的认知水平与情感偏好，主要用于基本公共服务的需求调查与民意反馈。基本公共服务满意度蕴含居民的获得感、安全感、公平感、幸福感和尊严感等亲身体验与主观评价。用基本公共服务满意度评估基本公共服务质量，实际上是“公民参与”和“人本主义”理念的彰显，塑造基本公共服务供给主体与需求主体的公共责任关系，反映了基本公共服务质量机制的互动过程，改变着基本公共服务的输入与输出，进而提高了基本公共服务供需匹配度与多样性。从这个意义上看，基本公共服务满意度是基本公共服务活动的“主体源”，充当着涤荡基本公共服务质量的“活力素”。因此，基本公共服务满意度既能从需求侧表达公众对基本公共服务的诉求与偏好，也能从供给侧引导政府改善基本公共服务供给机制，提升基本公共服务质量。满意度不仅是反映基本公共服务能否满足公众需求的度量表，更是引导基本公共服务供给由政府“为民做主”走向“由民自主”的价值指南。
2.基本公共服务质量的分层评价
（1）微观评价
从基本公共服务受益对象角度审视基本公共服务质量，可以从微观层次解析与评价基本公共服务质量。从信息来源看，基本公共服务微观质量主要数据来自单个、分散与具有不同偏好的公民主观访谈等调查方式。异质性和独立性是微观质量的主要特点。即使控制抽样偏误与测量误差，基本公共服务同一维度的样本数据通常也不服从同一分布。从信息类型看，基本公共服务微观质量主要测度的每个居民对基本公共服务的认知体验与情感评价，接近、利用与享用周围基本公共服务资源亲身体验是基本公共服务微观质量的主要内容，其中尤以基本公共服务满意度评价为核心。基本公共服务满意度是指作为理性个体比较心理预期与体验服务绩效差距的消费心理，是测度个体公共服务需求被满足程度的指标。从信息作用路径看，假定个体效应在组内信息（微观）与组间信息（宏观）等同则有失偏颇。微观质量的信息具有组间异质性大，组内异质性小的特点。这就为分离基本公共服务微观质量的组间差异和组内差异提供了研究设计的方便。实际上，基本公共服务微观质量指标通常受一定地域、组织范围等情境因素的影响，例如辖区基本公共服务总体绩效、价值取向、共同需求、财力结构等宏观因素的约束。提出基本公共服务微观质量，是探索性分析基本公共服务宏观质量与微观质量交互作用的基础。
（2）宏观评价
从基本公共服务资源分布的空间与组织载体人手，可以有效分析一定地域和组织范围内的基本公共服务总体质量。不同于基本公共服务微观质量，宏观质量的数据主要来源于大规模复杂抽样。分层、整群、多阶段抽取数据是宏观质量数据来源的主要方式。总体性与复杂性是基本公共服务宏观质量的基本特点。现实中，科学设计与随机抽取的总体样本通常服从同一分布。即使样本值没有公理化的经验分布函数，但在样本数量趋于无穷大时，样本值的平方和也渐进服从正态分布。这就为准确估计基本公共服务宏观质量提供了技术基础。从信息类型看，基本公共服务宏观质量主要指一定地域和组织范围内基本公共服务的整体绩效水平与公共利益的实现程度。不同行政层级的地域总体绩效，如县级中小学办学条件反映的是辖区内中小学教育资源的平均状况。而辖区或组织层面的基本公共服务价值取向，如基本公共服务供给是公共性导向还是市场化优先，将直接影响本区域或组织内的基本公共服务产出、效率与效益，进而对平等性价值与公共性精神的维护程度也不同。从信息作用路径看，综合反映一个地域或组织内全体成员的公共需求和共同利益的整体绩效和价值规范，是宏观质量的主要内容。基本公共服务宏观质量不仅是制约个体基本生存和发展需求和基本公共服务满意度的外在条件，而且能分析微观质量的需求变化如何影响和推动宏观质量的变迁，有助于从整体性和系统性的角度分析基本公共服务质量的形成过程。实际上，微观层次基本公共服务即使满足个体需要或自身需求，并不代表一个地域或组织内全体成员的基本公共服务满意度都高。现实中，城乡分割的二元体制和复杂的社会经济结构，导致基本公共服务存在覆盖盲区，一部分流动人口与特殊群体不能平等地享有基本公共服务。这就需要基本公共服务的提供者，从宏观层次审视与评价质量，站在促进公共利益和维护社会公平正义的高度，在一定地域范围和组织整体的总体角度解构与考察基本公共服务总体质量。现实中，地方政府特别是县级政府肩负供给辖区几乎所有基本公共服务的重大任务。县级政府承上启下、沟通条块、接近基层、横跨城乡，组织地位极为重要，公共服务职能较为完备。因而，本研究基本公共服务宏观质量的空间范围是指县级（包括自治县、自治旗、区、不设区的市）政府管辖的全部地域。
三、研究问题与理论假设提出
1.研究问题
如果将基本公共服务质量作为各要素相互联系与彼此制约的系统整体，那么基本公共服务投入就是系统的输入，决定着基本公共服务供给范围、规模和方向；基本公共服务分配是系统配置资源的过程，在保障平等的基础上促进效率，决定了基本公共服务输送的资源均等与权利平等；基本公共服务结果就是系统的输出，决定基本公共服务最终产出与绩效规模：价值规范则是塑造质量内容与形式的外部条件，影响质量系统的形态与功能：满意度处于基本公共服务分享的末端，决定了基本公共服务最终目标的实现程度。因而，基本公共服务质量各要素之间互相联系，是建构整体性系统性质量不可或缺的组成部分，对质量形成起不同的功能作用，充分体现了基本公共服务质量具有构成异质性、形态多样性、过程交互型、立体动态型等复杂属性（图1）。
不同于已有研究将基本公共服务质量分解为不同领域、生产环节及其特质属性，对基本公共服务质量各组成部分与要素线性评价。本研究将基本公共服务质量视为各要素相互联系，各环节前后制约，各部分发挥不同功能的系统整体。如果将基本公共服务客观绩效，看作是基本公共服务投入-分配-产出系统的输出结果，那么产出与基本公共服务目标空间距离和消费距离最短的要素则是基本公共服务满意度。换言之，只有基本公共服务结果要素（产出或绩效）与基本公共服务目标要素（满意度）有直接联系。而基本公共服务的价值、投入、分配等要素则与基本公共服务最终目标（满意度）是间接联系。影响路径与作用链条的区别，决定了各要素支撑基本公共服务质量的功能关系也不同，决定了基本公共服务质量各构成要素的相互作用在时间节点有先后顺序，在空间范围有距离远近。因而，系统评估基本公共服务质量模型在作用路径上是网状型，在作用大小上是衰减型。而传统分散化的质量评估模型假设作用路径上是平行型，作用大小是均等性。后者质量评估模型通常设定错误，产生内生性偏差，系数估计与假设检验就失效，质量评估的效度与信度较低。
因此本研究是围绕基本公共服务的要素、过程、功能、目标的功能关系，系统提出评估基本公共服务质量的多层分析框架。
2.理论假设
首先，基本公共服务产出直接决定了基本公共服务客观绩效的规模。客观绩效是有形的公共产品或服务，有空间形态与物理参数，如学校、医院、图书馆等。基本公共服务客观绩效是居民接近、利用和享用基本公共服务的物质基础。“获得方便”是产出环节的绩效特征，是消费基本公共服务资源的前提条件，不仅承载基本公共服务的结果功能，还制约着基本公共服务需求功能。从这个意义上看，产出环节的获得方便推动基本公共服务提供主体向消费主体的转变。“获得方便”主要是满足分散、具有不同偏好的需求功能，反映个体心理预期与绩效体验的认知与情感评价，直接影响居民满意度与获得感。进而提出理论假设：
H1：宏观层次的基本公共服务获得方便对基本公共服务满意度有直接影响。
其次，基本公共服务分配过程直接影响基本公共服务产出。基本公共服务本质是国民收入的再分配，“公平优先”是再分配的首要原则，不仅制约基本公共服务经济、效率、效益，还是保障基本公共服务公平效果的关键一环。因而“均等化”是基本公共服务这一环节的主要内容，不仅发挥着基本公共服务分配均等的功能，还直接影响着基本公共服务的结果功能，间接影响基本公共服务满意度的内容与形式。基本公共服务均等化实质是财力的均等化，蕴含着资源普惠与权利平等。但是，由于各级政府是基本公共服务分配环节的供给主体，分配均衡与政府财力规模、公共服务职能强弱、支出偏好、共同需求等整体信息相互联系。这些宏观层次的变量都影响着基本公共服务获得方便与享用效果。从宏观而不是微观的分析视角评价基本公共服务均等化效果是合理的研究思路。因此提出假设：
H2：分配均衡在宏观层次直接影响着基本公共服務产出进而间接影响基本公共服务满意度。
再次，基本公共服务投入决定质量系统的输出，直接约束基本公共服务均等化的效果。基本公共服务投入主要包括财力投入和资源投入。前者主要指基本公共服务财政投入，后者包含基本公共服务物质、人力、技术、资本、劳力、管理等生产要素的投入。当前，我国基本公共服务投入的原则是“保基本”与“可持续”，旨在维护社会底线公平。从这个角度看，基本公共服务投入的充足性程度对基本公共服务分配效果有直接影响。投入过少难以实现公平分配，投入过多会造成资源配置浪费。因此，基本公共服务投入不仅制约着基本公共服务分配功能，还间接影响基本公共服务产出功能与需求功能。政府作为基本公共服务投入主体，把投入内容纳入本级财政预算和长远发展规划，能从宏观层面调控辖区的基本公共服务数量与质量。进而提出研究假设：
H3：宏观层面的基本公共服务投入充足程度直接影响基本公共服务分配均衡，间接影响基本公共服务产出效果与基本公共服务满意度。
最后，基本公共服务价值取向不同，直接影响基本公共服务投入的内容、形式与需求。新公共服务学派认为，公民不只是公共服务的享用者，而且还是服务的“所有者或主人”。顾客在市场产品之间进行选择实现个人利益最大化，而公民通过集体性的纳税去承担公共服务成本。这意味着公共服务市场化的价值追求，可以让生产者或销售者通过调整产品价格或服务质量实现顾客满意。而公共性的理念则指引政府通过与公民就社区共同利益进行平等对话与合作的形式增加公共服务投入，回应公共服务需求。因而，公共性还是市场化的价值取向，直接影响基本公共服务供给方式的选择，制约基本公共服务投入规模、内容与形式，是宏观层面价值取向的代理变量。而价值规范领域的其他概念如平等、责任和公共利益则难以移植到微观领域的成本收益分析和委托一代理中去。此时“公共利益”是政府决策标准和价值规范，是辖区内全体居民共同信奉与遵守的道德理念。可用“公共性”还是市场化的追求反映价值取向。因此，提出研究假设：
H4：基本公共服务价值取向在宏观层次直接影响基本公共服务投入功能，而且间接影响基本公共服务的均衡分配、产出功能与满意度水平。
四、模型、数据与统计
1.统计方法
如果要考察个体嵌入组织的“情景效应”或“组织水平”等宏观因素对个体认知的影响，合适的方法是多层线性回归（Hierarchical Linear Model），因为传统的OLS估计方法会失效。在本文中，县域公共服务整体绩效及公共服务价值取向构成宏观层次的代理变量：分别以县级基本公共服务“提供充足”“分配均衡”“获得方便”作为县级基本公共教育服务投入、分配、产出环节的绩效代理变量；以县级政府供给基本公共服务模式的“公共性优先还是市场化取向”作为基本公共服务价值规范的观察变量：以“基本公共教育满意度得分”作为基本公共服务微观质量的指标。其计量公式如下：
个人层次模型（层1）：Yijy=β0jβqjXqij+rij
在公式①中，Yij是第j个村或社区第i个人的基本公共服务满意度，Xqij是第j个村或社区第i个人的第q个因素如户籍、年龄、民族、抗争意识等个人特征，构成层1的控制变量，β0j是截距，rij是误差项。
县级层次模型（层2）：β0j=γ0j+γqjWsqj+μqj
在公式②中，β0j是个人特征的分布效应，是社区或村的组织特征的函数，γ0j是层2的截距，Wsqj是第j个村或社区第sq个的组织特征，本文主要是村或社区的公共服务提供充足、分配均衡、获得方便及公共服务的价值取向，县级人均收入是层2控制变量，μqj是村或社区的随机效应。
2.变量选择与数据处理
本文全部数据来自中国人民大学中国调查与数据中心授权作者使用的CGSS2013基本公共教育服务模块的数据。剔除无效问卷后，可以判断缺失数据的类型是随机缺失，因此采取多重插补法填补缺失变量。Model5保留有效县级样本126份，对应的个体样本9325份。为比较不同样本量对模型估计的稳健度，Modell一4贝叶斯估计中的个体样本只使用非插补有效数据4620份，层2样本量不变。所有变量均通过去极端化处理，最大、最小样本极端值分别转变为95%置信区间的上、下限值。其中对年龄进行对数转化，提供充足进行平方转变，卡方检验模型数据在0.01水平为显著正态分布。残差拟合图直观显示，数据基本为随机游走。
依循理论假设，先验地假定基本公共教育服务质量的价值、投入、分配、产出要素之间的回归系数相关，因此可以定义为Zellner's g分布。由于被解释变量显著为正态分布，其方差服从逆Gamma分布。因而，本研究以多重插补数据的经典统计参数作为贝叶斯有限信息推断的约束条件。同时将被解释变量方差、相合估计量及截距系数分别设置为吉布斯抽样的块参数，以提高估计效率。所有模型采用稳健标准误的估计值。具体变量描述见表1：
3.统计分析
其中层1模型的年龄、抗争意识等进行组内对中处理，层2模型截距的所有自变量进行组间对中处理。依循理论假设，居民基本公共教育满意度差异来自两个方面，一是个体层面基本公共教育微观质量的组内差异；二是县际层面基本公共教育宏观质量的组间差异。模型1-5均显示，无论是贝叶斯估计量还是经典统计估计量，估计对象的基本公共教育满意度在66分到87分之间变化。
表2显示，模型1中，控制微观个体特征和县际人均收入后，縣域基本公共教育资源产出的效益超过县域均值的程度越高，基本公共教育满意度越高（6.94，0.19）。生活在基本公共教育服务产出是全国平均水平的县域（县级基本公共教育资源获得方便是一般水平）居民，其基本公共教育服务的满意度约为66.58分（0.01）。假设1得到部分支持。模型2显示，增加县级基本公共教育分配均衡的变量后，微观层面的居民基本公共教育服务满意度则提高到69.17分（0.08），但是县级基本公共教育产出提高基本公共教育满意度的作用降低了58%。这说明基本公共教育获得越方便地区通常也是基本公共教育均等化程度越高的地区，而均等化增进居民满意度的边际效应会降低可及性对满意度的激励作用。假设2得到支持。居民基本公共教育满意度受基本公共教育资源分配环节的间接影响，说明如果缺失基本公共教育服务均等化分配过程，基本公共教育资源产出的政策作用会被高估。
模型3显示，增加县级基本公共教育投入变量后，基本公共教育产出的绩效特征（获得方便）对基本公共教育满意度的影响作用降低了约39%，而基本公共教育分配环节的绩效特征（均等化）对基本公共教育满意度的促进作用提高了约17%。居民基本公共教育满意度得分则提高了9.6分。这说明，我国基本公共教育产出效益越高（获得越方便）的地区，通常也是基本公共教育资源投入越充足的地区。因为基本公共教育投入越充足，居民满意度越高（0.7，0.03），揭示投入功能与产出功能是负相关关系。即基本公共教育教育投入提升居民满意度的作用越弱，基本公共教育产出（获得方便）提供居民满意度的作用越强。相反，我国基本公共教育投入功能与分配功能是正相关关系。即基本公共教育投入充足提高居民满意度的边际作用越大，分配均衡增进居民满意度的边际作用越大。换句话说，我国基本公共教育投入充足程度不仅直接影响分配环节的均衡效果，而且还间接影响产出环节的可及性，约束居民基本公共教育的满意度。假设3得到支持。模型1-3显示，即使控制县域基本公共教育从投入到产出全过程的绩效特征，居民基本公共教育满意度也并不高。
模型4增加县级政府供给基本公共教育服务的价值取向后，即在县域基本公共教育供给领域，提供者是坚持公共性优先还是重视市场化导向的价值追求，会对县域基本公共教育总体绩效和居民基本公共教育满意度产生约束作用。模型4结果显示，坚持公共性而不是市场化价值追求的基本公共教育供给模式，更能提升居民基本公共教育服务满意度。具体看，公共性价值取向提高了基本公共教育满意度约8.44分，居民满意度总分高达87分。相反，基本公共教育宏观绩效的特征变量提升居民基本公共教育满意度的作用相继被削弱。假设4得到部分支持。具体有两点不同：一是基本公共教育的价值功能与投入功能、分配功能是负相关关系。在公共性价值取向提高满意度边际作用越大的县域，投入充足与分配均衡提高满意度的边际作用越小。增加县级基本公共教育价值取向后，分配过程的均等化对满意度的作用降低了约25%，获得方便增进满意度的作用降低了约4%。二是基本公共教育价值功能与投入功能正相关。基本公共教育公共性价值提升居民满意度作用越大的县级地区，基本公共教育投入充足的绩效特征促进居民满意度的作用也越大。增加公共性还是市场化价值取向后，投入充足提高居民满意度的政策作用增加了约1.55倍。这说明，基本公共教育的“公共性”价值追求与县域基本公共教育投入充足性、分配均等化、产出环节的可及性有不同的政策作用。模型5是多重插补后的先验估计，其系数方向基本与模型1-4后验的参数一致，说明模型稳健性较高。贝叶斯信息准则显示，模型4较优。
实际上，在模型1-5中，依据上文理论假设关系，除基本公共教育获得方便的系数是相合估计量外，其他模型参数均是不一致估计量。通过分析理论要素的联系方向，控制变量的相关关系后，价值功能、投入功能、分配功能提升居民满意度的边际作用总体被低估（见表3）。换句话说，如果不把基本公共教育质量看成各要素相互联系和彼此制约的一个系统进行整体评估，各质量要素的功能与作用是有偏估计。图3是基本公共教育质量的要素功能与作用关系图。总之，如果缺少质量价值取向的诠释，投入功能、分配功能与产出功能对提高居民满意度的作用会被高估；缺少投入环节的充足性评价，分配功能的作用会被低估，而产出功能的作用会被高估；缺少分配环节的均等化评价，产出提升居民满意度的作用也会被高估。
五、结论探讨与启示
围绕基本公共服务投入、分配、产出和价值维度对基本公共服务质量进行多维审视与分层评价，有助于系统性整体性地研究基本公共服务质量。
在理论层面，基本公共服务质量要素、过程与功能是解构基本公共服务质量的关键。首先“公共性”作为基本公共服务的价值要素，引导基本公共服务维护社会底线公平，是增进公共利益的“目标源”，是发挥基本公共服务价值功能的“方向标”。其次，“充足性”作为基本公共服务的投入要素的“动力源”，制约基本公共服务的数量规模，是基本公共服务由“量向质飞跃”的临界条件，是实现基本公共服务投入功能的“发动机”。再次，“均衡性”是基本公共服务分配要素的“保障源”，核心是保障全体公民平等地享有基本公共服务机会，是促进社会公平与正义、发挥基本公共服务分配功能的“稳定器”。另外，“获得方便”是基本公共服务的产出要素的“基础源”，是突破“基本公共服务最后一公里”的关键，是减少基本公共服务覆盖盲区的政策依据，是实现基本公共服务产出功能的“助推器”。最后，满意度是基本公共服务用户端的“活力素”，反馈基本公共服务供需状况，激励基本公共服务产出多样化，是重塑基本公共服务权利关系和满足基本公共服务需求功能的“主体源”。
在政策层面，认识基本公共服务供给环节的不同作用功能是提升基本公共服务质量边际效用的关键。首先，各级政府应该坚持公共性的价值取向，督促基本公共服務提供者向公共利益而不是效率和顾客满意度负责。基本公共服务价值取向之所以重要，在于其系统地影响基本公共服务投入、分配、产出与目标，而不仅是居民满意度。具体看，基本公共服务质量“公共性”价值提高满意度的边际作用越大，而“提供充足”“分配均衡”与“获得方便”提升居民满意度的边际作用就越小。因而，提高居民基本公共服务满意度和获得感的政策路径分为两个方面：一是重视基本公共服务供给价值的“公共性”取向；二是从投入-产出-分配环节重塑基本公共服务质量。其次，保障基本公共服务充足投入是增进居民满意度的前提条件。基本公共服务投入功能满足需求功能的路径有两点不同：一是基本公共服务“提供充足”提高居民满意度的系数越高，“分配均衡”增进居民满意度的系数就越大：二是“提供充足”推进居民满意度的作用越大，“获得方便”改善居民满意度的边际效应越小。因而，从投入和分配环节改善基本公共服务质量是当务之急。最后，保障基本公共服务分配均衡是提高基本公共服务满意度的政策保障。基本公共服务均等化包括财力均等和资源均等，目标是实现全体公民的机会均等和权利平等。基本公共服务分配均衡提高居民满意度的作用越大，获得方便提高居民满意度的作用就越小，表明均等化与可及性是彼此制约和不可分割的质量要素。总之，多维多层而不是局部分散地评估基本公共服务质量，客观要求各级政府决策者养成从宏观到微观的系统性思维，既要重视辖区宏观绩效与价值规范的作用，又要回应微观领域的公共服务需求，正确审视和平衡基本公共服务要素、过程、功能与质量目标的相互关系，不断提升居民满意度。
由此，完善基本公共服务质量评价体系，对基本公共服务质量的概念和外延进行多视角、多层面的拓展理解非常重要。不仅要重视基本公共服务质量的组成维度和特质属性，还要厘清基本公共服务质量的要素联系与功能关系，推动国家基本公共服务供给从“规模效率”向“质量”目标转变。
（责任编辑 方卿）
