崇州市林业共营制创新研究

周小娟 罗加勇 张格华 胡浩

〔摘要〕 现代林业发展对林业经营体系改革提出了新的要求，加之大量农村人口向城市流动、林地资源分散、林业经营效率低等现实困境，进一步促使集体林权制度改革深入推进。本文全面总结了崇州市发展林业共营制的创新实践，并对崇州市发展林业共营制所形成的政策体系进行研究，提出了完善林业共营制的政策建议，以期对我国地方林业经营体制改革提供一定的借鉴指导。

〔关键词〕 崇州市 林业共营制 创新

〔中图分类号〕F327 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0694（2018）06-0061-10

集体林权制度改革为林业经营提供了产权保障，激发了林业经济发展活力。随着新型城镇化步伐的加快，城市对林区人口的吸纳进一步加剧，林地林权分散化、留守林农老龄化、林业经营弱势化等林业发展困境逐步显现，同时生产周期长、进入门槛高、林农增收难等问题仍未得到根本改善。现代林业和小农经营，大资源和小产业的矛盾仍然存在。未来林业“谁来经营、谁来管理、谁来服务”的现实问题更加突出。如何有效盘活林地资源、提高林业生产效率、兼顾林业的生态公益性和社会经济效益，成为现代林业发展的重大现实要求。

一、崇州市林业共营制的主要做法与成效

从全国各地的实践中不难看出，仅通过合作社内部的改造，以专业化与合作化的分工并不能完全解决小农生产融入现代林业的问题。劳动力特别是人才外流、林区人口老龄化、产业发展资金缺乏、公共服务配套不足等一系列问题都构成了小农生产融入现代林业经营的障碍。自2010年以来，崇州市开始探索农业共营制，坚持家庭承包经营基础地位不动摇，并将其成功经验“移植”到林业经营中，以放活林地经营权为主攻方向，首创并探索实践“林地（木）股份合作社+林业职业经理人+林业综合服务”三位一体的林业共营制，打开了现代林业生产经营的新局面，推进了新型林业产业经营体系的形成，逐渐实现林业产业化、集约化、专业化经营，推动小农户与现代林业有机衔接，因而具有较大的推广价值和借鉴意义。崇州市林业共营制不仅从合作社内部治理结构的改造入手，而且在政策扶持、人才培育、服务体系创新等方面也做出了重大创新，保障了林业共营制的旺盛生命力。同时，由于在促进林业产业发展、提高基层治理效率、培育林业职业人才、强化林农身份自我认同等方面的显著作用，林业共营制也成为推动乡村振兴的有益助力，是践行“绿水青山就是金山银山”理念的有益实践。

1.主要做法

（1）组建林地股份合作社。林业共营制首先是需要解决经营主体问题，即回答“谁来经营”的问题。为此，崇州市进行了以下探索：

一是明晰产权。在集体林权制度改革指引下，按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”要求推进“五权分置”，即林地所有权、承包权、经营权、林木所有权和使用权实现有效配置。同时，开展确权颁证工作，发放林地经营权、林木（竹、果）所有权权证。

二是组建林地（木）股份合作社。按照“入社自愿、退社自有、利益共享、风险共担”的原则组建林地（木）股份合作社，并依据《合作社法》制定《合作社章程》，提請工商部门登记注册。依法成立社员（股东）大会、理事会、监事会等组织机构，公开选举产生理事长、监事长，引导林农通过林权折资折股的方式量化股权入股合作社，并建立完善《理事会、监事会职责》《财务管理制度》等合作社管理制度。

三是实行林权量化入股。坚持公平公正原则，依据入社林地位置、坡度、林木种类等因素，确定林地、林木折资折股基准价，锁定入社原始股份。明确对入社前已经产生收益的林权，入社后按股分红；对入社后尚未产生收益的林权，自有收益时的一年开始按股分红，形成“原始股+新增股”“收益股+预期股”的量化股权机制。同时，还对财政奖补资金形成的合作社资产，实行股权量化到合作社全体社员，增加社员财产性收益。

四是完善管理运营制度。借鉴现代企业制度的治理机制，公开聘请林业职业经理人开展生产经营管理，形成“理事会+职业经理人+监事会”的内部监管机制。理事会代表全体社员对“栽种什么”进行决策，林业职业经理人明确具体的生产计划、实施意见、成本预算、产量指标等内容，提交理事会讨论通过后执行。监事会负责监督理事会和职业经理人生产经营的全过程。同时，合作社财务实行规范化管理，严格遵守合作社《财务管理制度》。

五是创新利益联结机制。探索生产成本的筹集比例由职业经理人与合作社共同协商，职业经理人筹资后缺口由林权抵押贷款补足，合作社通过林地经营权流转证、经济林木（果）权证、农业生产设施所有权证等产权向银行申请抵押贷款的方式筹集资金，形成利益联接机制。坚持经营收益多方共享、分配方式灵活多样的原则，充分兼顾入社社员、林业职业经理人、新型集体经济组织各方利益，通过林业职业经理人与社员（代表）大会充分谈判、协商的方式确定利益联结机制。同时，采取“纯收益按比例分红”“保底+二次分红”“佣金+股份分红”等灵活多样的分配方式，保障入社林农收益。

（2）培育林业职业经理人。林业职业经理人在林业共营制中发挥着技术和企业家才能，有效地应对了“谁来管理”的问题。崇州市在培育职业经理人方面进行了积极的努力。

一是建立资格等级评定制度。建立林业职业经理人初、中、高“三级贯通”证书等级评定制度，成立林业职业经理人评定委员会，根据其经营规模、生产技能、管理能力和经营水平等，每年评定一次，对符合认定条件的颁发相应等级的《林业职业经理人证书》。

二是建立考核与退出机制。建立林业职业经理人人才资源信息库和分类管理服务平台，采取实名登记，建立个人档案，及时公开林业职业经理人专长、绩效、诚信等动态信息；完善林业经理人考核机制，实行两年一考核，并根据考核结果给予维持、提升或降低等级处理。明确凡出现产品质量安全、违法违规等问题，直接取消林业职业经理人资格。

三是建立跨区域林业职业经理人交流制度。建立林业职业经理人之家，采取优先推荐、公开竞聘等方式，鼓励林业职业经理人不受地域限制在全市范围自由流动，实现合作社与林业职业经理人双向选择，通过市场机制优化人才资源配置。

四是建立职业林农“双培训”机制。积极开展生产经营型、专业技能型、社会服务型分类培训，形成为现代林业服务的“林业经理人+职业林农”专业化生产经营管理团队，培育一批懂林业、爱农村、爱农民的新型职业林农队伍。

五是加大支持扶持力度。整合涉林项目、资金和政策，制定林业职业经理人享受社保、产业、科技、创业、信贷贴息等扶持政策，支持林业职业经理人参与林业专业化、社会化服务。

（3）构建林业综合服务平台。按照“政府引导、资源整合、市场参与、多元合作”要求，崇州市构建公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的新型林业社会化服务体系，为全市现代林业效益提升和可持续发展提供有效保障，即回答了“谁来服务”的问题。

一是搭建林业现代管理服务平台。推动“林业+互联网”，建立智慧林业管理系统，推进市、乡（镇）、村三级管理一体化，推进物联网、云计算、移动互联等现代信息技术在林业生产经营领域的应用。

二是搭建林业科技服务平台。围绕打通“产学研用”协同创新通道，与四川农业大学、四川省林科院、成都市农林科学院等林业科研院所，组建集科技创新、成果转化、项目合作、人才培养为一体的综合性林业专家大院，加速推动科研成果就地转化。

三是搭建品牌营销服务平台。整合人、技、财、物等服务资源，建立“O2O”全产业链智慧服务平台，实行“菜单式”管理，构建全要素、全过程、全产业服务体系。

四是搭建农村金融服务平台。整合“银政企保担”五方资源，建立“农贷通”融资综合服务平台，健全流转交易、价值评估、融资服务、信用评价、风险防控、担保收储、政策支持“七大体系”，畅通林业产权融资渠道。

五是丰富林业相关保险产品。积极引入平安保险、太平洋、锦泰等保险机构，对流转双方的合同行为进行担保，保障林地流转当事人的合法权益，提升林地生产经营者抵抗自然风险能力。同时，还积极开展林业生产经营主体用工意外伤害保险。针对因林业生产经营过程中雇佣人员年龄大、劳动强度高等原因易发生用工意外伤害问题，专门制定《农业生产经营主体用工意外伤害保险试点工作实施方案》。

2.初步成效

（1）促进林业经营多元目标的实现。通过构建林业共营制，崇州市有效实现了政府、合作社、林业职业经理人和林农的多元化目标，提升了林业生产效率，保障了林农利益。

一是对政府而言，通过有效的顶层设计和政策撬动，林业共营制提升了产业发展效率，实现了高效的林业资源整体性开发，保障了林地、林木资源的经济效益和生态效益有机统一。

二是对合作社而言，林业共营制帮助合作社完成了艰难的林业产业升级。林业经营周期长、经营分散难以实现林业产业转型，林业共营制通过构建林地股份合作社，盘活林地资源，建立利益联结机制，实现了市场价值更高、经营成本更低、更加专业化的林业经营和产业选择，为合作社创造了产业升级的有利条件。

三是对林业职业经理人而言，完成了低成本的林地规模化开发。职业经理人具有一定的投资能力，传统经营产品難以满足其投资需求，林业共营制使得职业经理人有条件进行低成本的林地规模化经营，具有一定的长期性和稳定性，符合林业经营的特殊性。

四是对林农而言，在保留了林地承包经营权的前提下，林农实现了持续稳定的增收。林业共营制通过林地与林木权属分离保护林农基本权利，保障了林农“离林不失林，离林不失利”，进一步稳定林农利益，降低了林农经营风险，创造了持续性、多元化的收益。

（2）新型林业经营主体快速壮大。通过调查，目前，崇州市林地确权有序推进，全市共建立林地（木）股份合作社53个，入社林地6.2万余亩，入社林农5300余户；家庭林场和森林人家51个，发展面积5440亩；涉林企业35家，投资规模达12.1亿元。全市林地资源得到适度集中，合作社会员户数平均54.7户，最多的达到279户，合作社平均管理林地规模1437.2亩，最多可达12000亩。林地合作社管理趋于规范化，合作社发展平均时长达到4.1年，所有的合作社已经建立了完备的规章制度并得到有效的落实。合作社收益分配也呈现多样化格局，主要的分配方式有纯收益按比例分红（不保底）、保底+二次分红、佣金+股份分红三种方式，采取上述三种方式的合作社达到70.5%。

（3）林业职业经理人有效发展。2017年，崇州市培育职业林农623人，新型林业职业经理人108人。林业经营职业化、专业化发展取得显著成效。为深入了解全市林业职业经理人发展情况，本文还专门对林业职业经理人开展了问卷调查，共收集有效调查问卷107份，问卷调查结果显示：

第一，职业经理人年龄大多处于有创造力的青壮年时期。职业经理人平均年龄44.3岁，60岁以下的103人，占职业经理人总数的96.26%。

第二，职业经理人全面实现专业化发展。初级职业经理人87名，中级职业经理人20人，这表明林业职业经理人已经获得了进入行业所需的必备技能和管理能力。

第三，职业经理人得到合作社的广泛认同。职业经理人中有90人已上岗到位，占总数的84.11%。每家合作社根据发展需要可雇佣多个职业经理人，最多的一家合作社雇佣了5位职业经理人。

第四，熟人社会为合作社发展带来稳定预期。102位职业经理人为本地人，占总人数的95.32%，充分表明，合作社会员更加信任本地人作为技术带头人、社区精英等带领村民发展，稳定的熟人社会关系能够为其合作经营带来稳定的预期。

第五，职业经理人得到政策的全面支持。2017年，获得财政社保补贴的林业职业经理人40人，社保缴费6052元/人，财政补贴3631.2元/人；享受创业扶持政策有2人，财政补贴1万元/人；享受贷款贴息政策有11人，贴息4.3万元。92.5%的林业职业经理人表示获得过林业相关财政资金扶持。

第六，职业经理人满意度较高。职业经理人对自己工作现状、社员配合、合作社管理、产业发展、支持政策、收益分配方式等六个方面的满意度超过80%，所以林业职业经理人具备较高的工作热情与积极性，保障了合作社的健康运行。

（4）林业综合服务质量全面提升。林业共营制通过建立专家大院，发展智慧林业，加强专业化服务、推进品牌运营和提升金融服务，为林地合作社提供了有力支撑。

第一，建立专家大院。聘用林业专家56人，建立林业科技示范基地11个。组建科技推广团队85人，推广新品种42个，新技术11项。

第二，发展智慧林业。建设智慧林业资源管理系统1套，智慧森防系统1套，年上传林业监测信息3000余条。依托崇州市气象局“精准农机科普”平台，年发布有害生物预警信息100余条。建立技术人员网络书屋25个、新型职业林农网络书屋108个。

第三，加强专业化服务。培育农机、森防、劳务、育苗专业合作社（企业）27个。2015年以来，通过政府购买服务方式投入项目资金135万元，服务面积18万余亩。

第四，推进品牌运营。建设乡镇标准化检测室8个、村级标准化检测室22个，林产品“三品一标”认证面积666.6公顷。认证林业地理标志产品2个，非物质文化遗产2个。加盟“龙门优品”公共电子商务平台主体20余家，上线产品30余种。

第五，提升金融服务。建立“农贷通”融资综合服务平台，通过确权颁证保障了林权流转交易的顺利进行。目前，已颁发《林地经营权流转证》79宗，4.12万亩，《经济林木（果）权证》57宗，1.49万亩。2016、2017年人民银行崇州市支行累计投放支农再贷款2.73亿元，并引导8家商业银行1∶1配套贷款资金，参与林权抵押贷款。累计开展《林地经营权流转证》抵押贷款53宗，11211万元；《经济林木（果）权证》抵押贷款23宗，7781万元，并提供财政贴息以及补贴评估费用。2015、2016年累计贴息46.5万元，补贴评估费5万元。建立农村产权抵押风险基金和持续补充机制，由市财政注资3600万元，银行、政府风险分担比例为2∶8。搭建政府担保收储平台，由市财政注资1.02亿元成立崇州市蜀兴融资担保公司。搭建自治组织担保收储平台，组建2个村级互助担保合作社。

二、崇州市林业共营制的政策体系构建

1.深化林權改革的配套政策支撑

崇州市林业共营制建立在林权“五权分置”的基础上，主要通过明晰产权、落实权证、量化股权等方式为构建新型林业经营体系孵化出适宜的经营主体——林地股份合作社。林业共营制充分运用林权改革成果，在农村改革试验区和林业综合改革试验区的相关政策支撑下，解决了林地确权、林权折资折股量化以及林权抵押贷款的难题，有力推动了新型经营主体的形成，对林业共营制的启动实施发挥了基础性作用。

2.加大林业产业发展的财政扶持力度

加大财政政策扶持力度，自2016年开始，崇州市每年安排2000万元设立林业产业化发展基金，并按财政收入增长幅度同步增加投入。专项财政资金主要用于林业产业基础设施建设、公共服务配套以及林业新产业新业态发展，应对林业产业投入门槛高、资金需求量大、生产周期长、抗风险能力差等问题。

3.加强林业经营的金融政策支撑

崇州市通过加大金融扶持力度，全面实施对林权抵押贷款的支持，大力降低林业经营主体的融资门槛、降低融资成本。例如：涉农金融机构对评定为初级、中级、高级林业职业经理人分别给予10万元、20万元、30万元的信用贷款支持。本级财政按银行同期贷款基准利率的30%～50%给予贴息等。预期到2018年年底，全市林权抵押贷款规模将达到5亿元，有力推动了林业产业发展。

4.强化新型林业经营主体培育的政策支撑

崇州市以人才培育为切入点，增强林业职业经理人、新型职业林农等新型经营主体的培育。对领办或新办林地股份合作社、家庭林场、发展林业适度规模经营的主体，优先推荐享受相关专项资金扶持。加大创业扶持力度，对于毕业5年的毕业生减免取得林业职业经理人证书费用，受聘或领办新型林业经营主体的财政给予一次性奖励1万元。加大社保扶持力度，对购买城镇职工养老保险的上岗林业职业经理人，经审核符合条件的，缴费部分由财政补贴60%。

5.优化林业经营服务的政策支撑

聘用林业专家组建专家大院，开展科技成果转化、项目合作。组建林业科技推广团队，推广新品种新技术。建立林业专家团队、林业职业经理人、林农紧密联系的林业科技推广体系，为林业生产经营提供支撑。积极应用“林业有害生物移动监测终端”、预警有害生物信息、建立技术网络书屋和新型职业林农网络书屋等，提供林业专业化服务。积极在乡镇建设标准化检测室和村级化验室，推进林业产品标准化生产。以市财政注资方式引导商业银行投放支农贷款，撬动金融资本投入现代林业发展，解决新型林业经营主体资金短缺问题等。

三、崇州市林业共营制的运行机理和实践价值

崇州市林业共营制是以现代企业经营理念、分工理论、交易成本理论为指导，借鉴农业共营制和现代企业制度的实践经验，充分运用集体林权制度改革成果，以盘活林地资源、推进小农生产与现代林业有机融合为实现路径，以提高林业经营效益和促进林农增收为目标，所构建的新型林业经营体系。

1.林业共营制的运行机理：“三位一体”有机衔接

林业共营制以“三位一体”为核心，通过“产业共享、收益共享、资源共享”的共享与合作，实现“双向激活、多重激励、复合发展”的经营模式创新，实现了生态美、产业兴、百姓富的有机统一。这是构建新型林业经营体系的一条有效路径。林业共营制成功的关键还在于通过一系列制度创新，拓展了林业经营过程中的交易空间，降低了生产过程中的交易成本，推动了林业生产的社会化分工，形成了区域性的规模经济，进而带动了林农增收，有效应对了小农生产和大资源、大市场的矛盾，降低了单家独户的小农进入现代林业领域的门槛，呈现了较好的持续性和稳定性。

一是林业共营制构建了产权改革、抵押融资、产业发展一体化推进的内生动力。打通林权入股组建林地合作社的政策支撑，使得林地经营在一定程度上实现了适度规模经营，为集约化、产业化生产奠定了前提条件。同时，以有效社会分工，促进了林业专业化、合作化和标准化生产经营机制的形成。通过产权明晰极大地降低了生产经营过程中的交易成本。

二是林业共营制创新了林地合作、专业经营、产业融合的联动发展模式。通过借鉴现代企业制度的治理结构，通过职业经理人的有效衔接，建立有弹性、可协商、风险可控、共享共赢、风险共担的利益联结机制。通过从产权、产业、金融、保险及社会化服务一系列的配套支撑使得林业共营制实现良性运转。

三是林业共营制实现了资源整合、产业升级、林农增收的多元发展目标。通过低成本地整合林地资源，吸引社会投资；通过产业结构调整帮助合作社实现了产业升级，稳固了长期投资收益预期，为林业产业提供了快速发展通道，满足了政府、投资者、合作社、林农的多方发展需求。

2.林业共营制的实践价值

党的十八届三中全会指出“坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新”。2018年5月8日，国家林业和草原局发布了《关于进一步放活集体林经营权的意见》（林改发〔2018〕47号），明确提出：推广“林地股份合作社+职业森林经理人+林业综合服务”三位一体的“林业共营制”，大力培育一批职业森林经理人，支持将职业森林经理人纳入城市社保保障范围。三位一体的林业共营制抓住了提升林业生产效率的关键要素，并为在我国其他地区的推广提供了可借鉴的典型案例。

一是低成本地实现林地资源整合。林业共营制在进一步明晰林地、林木产权，构建“五权分置”林权格局的基础上，通过建立林地股份合作社，在捆绑小农利益的前提下实现了高效的适度规模经营，同时也低成本地将林地资源整合到职业经理人的专业化经营过程中。林业共营制明确了林地用途掌握在林农手中，通过理事会进行决策，避免了社会资本因追求林地短期利益强势进入而可能造成的生态破坏等行为，从根本上保障了小农权益，使林农有机会分享现代林业发展的成果。

二是创新性地培育林业职业经理人。林业共营制有机联结了林农和职业经理人的合作关系，为投资型职业经理人提供了参与林业发展的渠道。通过建立林业职业经理人认定体系和相应的政策扶持，全市培育了一批具有较強能动性、参与性、专业化的林业经营队伍。林业共营制对林业职业经理人的认定体系和培育方式具有普遍的借鉴意义。尤其在面对人才流失、“无人管理、弱者管理”的林业经营困境时，崇州市林业职业经理人专业化、职业化的培育方式成为可供借鉴的应对方式之一。

三是有效率地构建林业服务体系。林业共营制构建了有效率的林业经营服务体系。由于林业经营本身的特殊性，缺少针对性和有效性的服务体系导致林业生产效率不高。林业共营制通过构建系统的、综合的、体系化的服务支持机制，从技术、金融、保险、市场、人才等诸多方面为林业经营提供了高效的综合服务，对林业经营存在困难的关键环节提供了针对性的政策保障，其服务体系架构在全国具有较强普适性和可操作性。

四、进一步完善林业共营制的建议

林业共营制创新了林农作为小农生产者有效融入现代林业发展的方式，从体制机制上解决了林业经营方式转型的问题，进一步明确了广大林农未来的发展方向和现代林业政策的支持方向。

1.有序推进“五权分置”，完善现代林业经营治理结构

推进林地所有权、承包权、经营权、林木所有权和使用权的“五权分置”，并确权颁证。落实集体林权制度改革成果，进一步实现对林农还权赋能，在林农自愿基础上，推进林地产权要素合理流动和有效配置。一是建立林地、林木不动产评估体系，赋予林农更多财产权利，实现林地、林木折资折股参与合作社经营。二是创造条件赋予林地承包经营权、林木所有权抵押融资贷款权利。在林业共营制建立的基础上，拓宽经营主体贷款渠道，为林地合作社提供产业发展资金。三是推进建立现代林地合作社治理结构，明确以股权量化为核心的林地股份合作制必须遵守合作社章程和现代企业治理规则，以保障合作社规范有效运行。

2.精准围绕“三位一体”，强化现代林业经营政策体系

以林业共营制为抓手，持续加大林业产业各项财政资金支持；以产业项目整合、人才培育、金融服务保障等为重点，强化林业共营制的财政资金支持。一是针对林地合作社涉及的林地范围制定基础设施、产业扶持等优先专项资金支持，确保政策的稳定性和持续性。二是针对职业经理人培育提供专项支持，对职业经理人的登记注册、资质认定办理行政手续，降低职业经理人创新创业门槛，为其提供创业基金、奖励金等政策支持。三是完善林权融资抵押贷款政策，为林业共营制合作社提供低息、免息、贴息等政策性扶持贷款。四是为林业共营制合作社提供风险保障，采用政府和市场相结合的手段，开发适宜的金融保险产品，全面推广符合需求的林业保险、履约保险、意外保险等新险种。

3.加快培育“职业经理”，推进现代林业经营专业化发展

充分借鉴崇州林业共营制经验，建立更大范围的林业职业经理人资格认定和培训制度。进一步完善职业经理人资格认定程序，提供异地、多地和网上办理等便捷的资格认定服务。在更大的区域范围内推进林业职业经理人流动。一方面，促进人才在市场自由流动，促进人才交流机制的形成，在全国层面开展林业人才职业交流，建立林业职业经理人交流平台。另一方面，吸引林业职业经理人到本地就业，传播新技术、新理念，提升人才交流活力，创办林业技术巡回讲师等培育教育平台，为职业经理人提供规范、优质、专业的培训课程。

4.适时拓展“多元合作”，强化现代林业经营市场化导向

引入产业化社会力量，探索以林地股份合作社为主，构建“新型林业经营主体+林业职业经理人+产业化主体+林业综合服务”四位一体的产业化导向的林业共营制。坚持林农土地入股的精髓，建立企业与林农合资入股、且林农占主要比重的基本格局，避免产业化龙头企业为代表的工商资本对林农的“挤出效应”。提高林业生产的技术标准和附加值，有效对接市场资源。壮大新型林业经营主体队伍，以林地股份合作社为主、探索家庭林场、林业大户开展林业共营制的试验，推动小农生产参与规模化经营和市场竞争，并从中学习生产经营和管理经验，通过产业化示范增添林业共营制的活力。

（责任编辑 博 农）