近年来我国城市社区权力秩序的研究述评（2011—2016）

郑晓茹 刘中起

摘 要： 城市社区权力秩序一直是城市社区治理研究者关注的主要问题之一。在梳理2011-2016年我国城市社区权力秩序研究文献的基础上，我们发现，在宏观视角上，不少学者倾向于从国家-社会视角和空间-行动者视角来研究城市社区的权力秩序，以此呈现近年来我国城市社区在权力结构上的调整与变化。在中观层次上，近几年的研究抓住了我国城市社会管理体制逐步向社区制过渡的现实情况，对社区权力实践的新内容进行了探讨，尤其是对多元权力嵌入社区之后所引起的不同权力主体之间结构与关系的变化进行了分析，并对社区权力秩序如何朝多元主体共构发展的趋势进行了专门性的思考。在微观面向上，近些年的研究主要从体制调适、机制创新和技术变革三个方面来诠释社区权力路径的生成及其变化。同时，对以往城市社区权力秩序的研究进行反思，旨在进一步拓展此研究的内容和层次。

关键词： 城市社区；社区治理；权力主体；权力秩序；权力路径

随着城市社区治理的不断深入，社区权力秩序的建构和调整正在深刻地影响着社区治理的有效性，其事实上成为社区良性治理的关键。目前在城市社区治理过程中仍然存在着诸多问题，如街居关系错位、社区部分工作机构陷于“空转”、部分社会组织游离于社区治理之外以及社区业委会被边缘化等等，这一系列问题和困境都源于城市社区权力秩序的“失灵”，而这也正是近年来学界持续关注城市社区权力秩序问题的主要原因。2011年7月，中央出台了《中共中央、国务院关于加强和创新社会管理的意见》，这是我国第一份关于创新社会管理的正式文件，而后在十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中专列一章强调要加强创新社会治理体制。从“社会管理”到“社会治理”的转变，对于城市社区而言，势必会引起社区权力秩序的重构。由此，及时总结和梳理2011年以来关于城市社区权力秩序研究的成果就显得尤为重要。基于此，本文从宏观视角、中观层次和微观面向对2011-2016年国内学者对城市社区权力秩序的研究进行了梳理，这对于进一步明确未来关于城市社区权力秩序研究的方向和重点有着重要的意义。

一、两种主张：国家-社会视角与空间-行动者视角

1.国家-社会视角的主张

当前，国家-社会范式仍是构成中国社区研究的一条主线，同样地，社区权力秩序研究也离不开这条主线。肖林指出，正是在社区这一微观层面，国家与社会彼此相遇、交织渗透而又微妙互动[1]。具体来说，在实践上，社区治理从一开始就在培育基层社会自治与加强基层行政管理二者之间存在着张力；而在理論上则存在着公民社会成长与国家威权体制维续再构的争议。可以说，国家与社会关系的视角就是要考察国家和社会这两种力量和关系在社区中的博弈与互动。徐丙奎等将国家-社会范式分为国家中心说、社会中心说、强国家强社会说、国家社会一体说、第三域说[2]。郭风英将之分为无主体模式、国家控制社会模式、社会参与国家模式、国家社会合作模式、国家社会共生模式、社会自治模式等[3]。这些划分实际上源于张静根据国家-社会框架对城市基层社会研究的分类，即国家中心、公民社会以及社会中的国家。新时期城市社会建设的全面推进使得社区治理面临着新的挑战，随着社区治理多元共治的趋向逐渐显现，国家和政府主导下的“协同治理”格局应运而生，这意味着国家和社会之间的关系有了新的变化。基于此，在社区权力秩序研究中，学界围绕国家-社会范式衍生出了三种本土适应性的观点，归纳起来大致可分为国家中心说、社会中心说和协同说。

国家中心说特别强调国家和政府在基层社会生活中的主导地位，由此传递出一种由国家自上而下地施加其力量的意涵[4]。国家中心论强调国家有足够的力量把整个社会纳入到自己的行政序列之中，让国家吞没社会，其主要特征是政府管理、强制秩序、政府包揽、政府统管[5]。无论是过往的社区建设，还是如今的社区治理，国家力量从未从基层社会抽离，其中可能存在着国家权力在基层社会中的分化及社会化，但国家权力的主导性和控制力始终未被削弱。王汉生等提出，尽管20世纪90年代中期兴起的“社区建设”一直强调要实现社区管理和居委会的自治化，但实践证明其结果大多是国家权力在社区的渗透和居委会工作的进一步行政化[6]。也就是说，作为基层群众性自治组织的社区居委会在国家力量的干涉下被赋予了行政性的意蕴，而在事实上成为国家权力的代理人，其角色可以在一定程度上被视为基层政权的辅助组织或延伸机构，有着“官民”双重性质”[7]。这表明国家力量总是试图渗透到社会生活的各个角落，以保证国家权力在社会层面的持续性“在场”。

社会中心说是对应于“国家权力弱化论”而被提出的，其核心思想指向公民社会的成长，其中公民意识的提升和社会自组织力量的增强是其最突出的表征。社会中心说认为国家对基层社会的实际控制与有效动员能力逐渐减弱，随之不断增强的是社会性力量。事实上，中国社会自改革开放以来正在经历一种社会自主化的过程，此中的社会性力量得以不断生长。在城市社区层面，最为明显的表现之一就是业主委员会的产生。业委会从诞生伊始就成为社区自治的重要力量，其成立的目的是通过业委会代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和诉求，以此保障自身的权益。张菊枝等通过对北京市某小区业主委员会参与社区管理过程的实证考察，认为实行以业委会为组织基础的社区自治，是解决新型社区自出现以来频繁发生的各种冲突和矛盾的一个不错的选择[8]。这在实践上验证着夏建中早前提出的业主群体的崛起是“公民社会先声”的论断[9]。业委会的出现，在某种程度上意味着公民权的觉醒，业主们有意识地以组织性的力量发起维权运动，并与政府在社区空间内展开权力博弈，这在一定意义上改变了社区权力格局。正如郭于华等指出，业主的维权运动蕴藏着“行动锻造公民，抗争产生社会，维权变革中国”的积极意义[10]。而诸如业委会这样的围绕社区公共利益自愿组建起来的代表所在社区成员的非政府组织可称为社区自组织。这些自组织通过向社区成员提供各种服务、利益诉求表达及实现的机会和渠道而得到他们的认可和支持，以此获取组织意义上的社会性权力，进而在社区层面催生和促成社会性力量的成长。正如田凯主张的，我们要通过社区自组织网络来改变过去政府作为单一行动者、以层级制为主的运作模式，以建立新的社区权力秩序[11]。因此，社会中心说意在表明社会性权力正在通过社区治理改变着城市社区权力秩序。

协同说是一种"强国家-强社会"的权力配置模式，即国家力量和社会力量在社区治理过程中形成相互制衡的关系。李枭指出，社区的快速发展使社区权力出现了新的变迁，政府、市场和社会关系的变化对社区治理各主体的权力范围、权力配置与运行提出了新要求，尤其是社区治理主体权利意识和权力存在感的增强更加快了对城市社区治理权力的重新配置，多元主体有效参与的协同治理模式成为一种新的治理态势[12]。实际上，在当前城市社区治理中，能持久发挥权力表达作用的力量，并非只有政府组织，其他如社区居委会、物业、业委会等正式组织，以及如社区公益类、兴趣类等非正式组织等都是能进行权力表达的主体，真正的问题在于国家与社会如何围绕权力分化和制衡实现协同。姬兆亮等立足于我国权力结构的传统现实，认为政府的角色定位应是“协同治理型政府”，政府与社区治理中的其他主体应是一种共生共长、良性互动的关系[13]。可见，协同说更多的是主张在社区治理过程中权力要归于多元主体并按照合理的机制和程序实现共同运作，而不是像国家中心说和社会中心说强调二者权力关系的此强彼弱。

事实上，国家中心说、社会中心说以及协同说反映着城市基层管理体制的变迁，也观照着城市社区权力秩序变化的轨迹。但很多学者也发现利用国家-社会视角去分析当前城市社区权力的问题并不能完全契合中国城市社会的实际情况，一方面国家与社会的分析范式易把二者的关系想象为一个在力量上此消彼长相互对立的状态，如“强国家弱社会”“小政府大社会”等等，另一方面在此视角下，社区的权力来源问题会被化约为国家与社会二者“谁为权力赋予者”的问题，并且社区权力配置也会被简化为国家力量与社会力量孰大孰小的选择题。因此，尝试寻求一个突破国家-社会的分析范式成为探究社区权力秩序的新思考。

2.空间-行动者视角的主张

当社会空间不再是一个边界明确、纲举目张的统一体，而是由各种“行动者网络”构成时，其可被视为一个多中心，充满矛盾和张力的场域[14]。事实上，社区中的行动者需要在社区特定范围内的物理空间中展开其行动，但这种物理空间并不仅限于物理性，其还包括各种制度安排和权力运作，且内含着行动者及其行动的各种关系和意义的组合，这使得社区成为一个集物理性、社会性和政治性于一身的多重性空间。进一步来说，社区空间是社区的产物，体现着社会性、政治性与空间性的相互建构，不同的行动者在以权力创造和改变社区空间以形塑社区秩序的同时，又受到其所处的空间以各种方式对其行动进行着制约，这使得社区空间的生产与行动者的生产趋于统一。沿着这一思考，空间-行动者视角成为研究社区权力秩序的新主张。

当我们将社区视为一个相对独立的社会行动系统时，一方面社区空间是社会空间的一部分，围绕自身的利益和要求，政府、社会、市场和社区本身衍生的各种权力在社区空间中进行博弈，将社区空间演绎为各种权力进行角力的场所，进而将其形塑为一种权力结构。而对城市社区空间的再构意在承认社区空间本身是行动者与权力关系互构的媒介和结果，各种权力对社区空间进行组织可被理解为是一种有行动目的和行动意向的社会实践，旨在挖掘社区空间的政治性和社会性意义，其整个过程始终伴随着社区权力的生产与再生产。黄晓星认为，中国改革开放以来，伴随着城市化、市场化，空间重构也成为城市发展的焦点，政府的整体规划（住房商品化、拆迁等）直接引致空间重组。社区不再只是人们的生活场所，而是多种力量角逐的产品[15]。孙小逸等在以社区空间生产视角研究社区治理的过程中，认为住房商品化重构了中国城市的居住空间和社区权力格局，而住房商品化最直接的结果是催生了各种具有高度维权意识的个体和组织[16]。这表明社区空间的重组改变了社区仅作为居住场所的属性，尤其是社区中各种行动者的权力运作在事实上使社区空间成为权力互动的场域。同时，社区空间因社区公共事务管理、组织设置调整等使其经历着一系列变化而具有了新公共空间属性，这一属性与社区治理主体的集体行动是分不开的，整个过程显示了双方互动互构的策略性，而社区空间则在无形中被形塑为一种权力结构[17][18][19]。另一方面，在现代社区治理系统中，人和组织都是以行动者的面目出现，行动者的自主性和主动性是社区治理系统功能发挥的前提，行动者的行动旨趣是社区治理有效性的条件之一。同时，物理性、社会性和政治性在社区空间中的叠加组合，使得不同的行动者在指向社区权力秩序的建构时所进行的一系列行动在某种程度上能被视为一种“积极的生活”，这让行动者在通过权力重塑社区空间以再构社区权力秩序的过程中迈向一种行动主义。就目前而言，在城市社区治理中至少存在以下几类行动者：政府组织（如街道办事处）、社区党组织（如社区党支部）、社區自治组织（如社区居民委员会）、社区营利组织（如物业公司）、社区非营利组织（如社区业主委员会）、驻区单位以及社区居民。这些行动者基于社区治理的理念、意图和任务而构成一个复杂的、多层次和多维度的行动者网络，整个社区治理的展开都是在这些具有不同利益、责任、情感、要求以及处于不同行动环境中的行动者的互动中产生的，而正是这些行动者在社区空间中的持续性互动，使得再构社区权力秩序成为可能。从这个意义上来讲，新的社区权力秩序有赖于不同的行动者根据自身的资源、知识、力量和偏好，在其所处空间的行动的互构中被生产出来。在这一过程中，不同的行动者、彼此的互动关系、各自的行动策略及其实践构成了一个连续性的行动过程，这些都对社区权力秩序产生着微妙复杂的影响。钟晓华通过考察上海田子坊的空间重构，发现田子坊是一群特殊的行动者（市政府、开发商以及社区等）在特定的时空条件和制度背景下生产出的一个新的与众不同的城市空间，在这个过程中行动者们围绕空间改造进行社会行动、利益争夺、权力博弈[20]。戚玉对上海梅村（社区）的环境治理实践进行了个案研究，指出参与社区环境治理的各类行动者的行动实践及其相互间的互动推动着具有公共性特征的新型空间的生产[21]。这意味着社区空间的这一系列变化并不是偶然的，正是社区中各种行动者以各自的行动不断介入社区空间，使得不同权力彼此间有效互动，才得以在社区空间中使社区权力秩序发生改变。

总的来说，空间-行动者视角尤其强调行动者与空间的互动互构关系，一方面，个体行动者和组织化的行动者总是处于一定的社区空间内，且在其中围绕社区生活展开各种行动。当然，这里的空间并非只是物理意义上的空间，也包括社会结构、制度安排、社会关系等等；另一方面，行动者在各自的利益取向和偏好范围内与其他行动者进行着交换、合作和竞争，这使得行动者与社区空间形成一种结构性的公共性联结，从而影响和改变着社区空间中的权力规则，重塑着社区空间的权力秩序。因此，空间-行动者视角在一定意义上跳出了“国家一社会”的分析框架，另辟蹊径地化解了国家-社会视角在解释社区权力问题中所面临的二元论困境。

二、社区权力秩序的转向：流变、嵌入与共构

自建国以来，我国城市基层管理体制大体上经历了单位制到街居制、再逐步过渡到社区制的变迁过程，其隐含着与公权力相对的其他权力的生长以及不同权力关系的互动和结构的调整。进一步来说，伴随着这一变迁过程，众多性质不同的权力得以介入社区，这些权力逐渐交汇成一个社区权力网络，呈现出复杂的逻辑关系，由此带来社区权力关系与结构的变化。其中，不同性质的社区权力如何影响社区权力秩序成为近年来学者们关注的重点。

1.社区权力秩序的流变：权力实践的新内容

在前一阶段的研究中，许多学者对城市社区权力秩序的研究多围绕公权力展开，认为公权力是社区治理中最重要的力量。正如徐勇强调的，在社区治理中，要达到善治的目的，必须借助于公权力，其是重构社区秩序的核心概念[22]。在当前不少研究中，许多学者仍持有类似的观点[23][24][25][26]。但随着社区治理的推进和深入，社区权力主体结构日益变得复杂化，公权力不再作为“单一的权力”在城市社区中运作，社区权力秩序逐渐表现出弥散意义上的流变性。之所以用“流变”，意在强调随着政府职能的转变、社会组织的迅速发展和市场主体的日益活跃，城市社区中权力本身的流动性不断变强，其中政府公权力与其他非公权力的关系呈现出一种复杂交织的状态，这使得社区权力秩序建构和调整的过程表现出一种渐变性和动态性。因此，我们不能遮蔽非公权力对城市社区权力秩序的影响，对其的关注对于捕捉城市社区权力秩序的变化有着重要意义。目前，学者们对非公权力的探讨主要集中在两种权力上。

一是社区自治权。它主要以社区自组织为载体而运行，并以此聚焦社区公共事务，继而化为一种有效的权力影响社区治理。围绕自组织过程形成的新治理模式有别于建立在交易性质上的市场化治理，以及建基于政府自上而下的科层制治理，是一种以社会自治权建构为核心，以协商合作为形式，以自我组织、自我管理和自我服务为理念，建立在共同的情感、认同基础上的治理路径，旨在形成自治理权力秩序[27][28][29]。事实上，居委会、业委会、兴趣爱好类、环保类、公益类等社区组织都属于社区自组织的范畴，一方面社区自组织积极地参与社区事务不断地增强着社区的自主性，夯实社区治理的主体性，强化社区自为的能力；另一方面社区自组织机制的运作通过整合利用社区资源、形塑社区自组织网络、增强社区居民自主参与社区公共事务的能力以及培育社区共同体精神来提升社区成员自主行动的意识，使其能在协商或协作中取得共识，采取一致性行动，这在无形中扩大着社区自治权，直接影响着社区权力秩序的建构。值得注意的是，居委会虽是行使社区自治权最重要的自组织，但其却一直扮演着双重角色，更多的时候居委会被视作是政府权力延伸至基层社区的“一条腿”[30][31][32]。但也有研究表明这种社区权力秩序格局正在发生改变，城市社区治理的实践正在给予居委会以更多的自主权，以使其自治性得以回归。孙璐通过扬州市某社区的实地研究，指出居委会组织在正式制度设置下已经被赋予了较大的自治权力，它有如国家在基层社区中的代理人一样行使治理权力，其借此在社区治理中寻求和扩大自治权[33]。石发勇强调，随着各种改革的施行，社区政治场域中的各方行动者都拥有了各自的资源动员途径，成为相对独立的权力竞争主体，其权力结构状况处于从基层行政机构和相关商业组织的操控到市民参与相对发达、拥有一定自主权的“准公民社区”的连续谱中[34]。

二是第三方权力。第三方权力主要指社会组织与市场二者力量在社区中的运作。自“三社联动”的概念在城市社区治理中被广泛接纳以来，社会组织在社区治理中所发挥的作用一直受到关注。杨贵华通过对厦门市“三社联动”开展情况的调研，发现加入社区治理的社会组织数量逐步增加，并且政府通过购买服务形式委托社会组织承担部分社区自治职能，社会组织被大力鼓励深度参与城市社区服务和社区治理[35]。还有的学者从理论角度阐明“三社联动”对于社區权力秩序构建的重要意义。如徐选国等用嵌入性理论为“三社联动”参与基层社会治理提供了依据，并指出从单位制时代“国家-单位-个人”，到单位制解体后“国家-社区（缺失状态）-个人”，再到当前社会治理背景下的“国家-社会组织-个人”，社会组织在二者之间的“桥介”属性显而易见[36]。市场权力同样是第三方权力的重要内容，它更是影响社区权力秩序变化的重要变量。正是有市场力量的参与，社区权力秩序才变得更加具有流变性。现代城市小区的发展，恐怕不能否认也不能阻挡市场力量介入社区的事实与趋势，物业管理公司就是社区中市场力量的典型代表。在现实中，物业公司与业委会的联系最为密切。从规范性意义上看，业委会和物业公司通过双向的市场选择，依靠委托合同，形成受委托人和被委托人、服务者和被服务者的关系，甚至可以说业委会是雇主，物业公司是业主的“管家”[37]。这一“管家”作为社区治理的重要主体，其正是借助市场力量介入社区事务，成为社区权力秩序的重要影响者。

2.社区多元权力主体的嵌入：关系与结构的变化

正如前文所述，随着城市基层管理体制的改革，当前城市社区的权力结构正经历着分化和整合的过程，其最突出的特征就是多元权力主体凭借各自的权力而在社区治理事务中崛起，呈现出一种多元权力交织的状态。其中不同的社区权力主体嵌入社区治理的制度安排和行动实践中会引致社区权力关系与结构发生深刻的变化。

在权力主体关系方面，政府与社区其他权力主体的关系正从领导变为引导，从多元分散治理变为协同共治。党的十八届三中全会后，创新社会治理的目标明晰为建构新型社会治理模式，而新型社会治理模式的核心是要在社会治理中嵌入政府与其他权力主体的新型关系。郑家昊指出，引导型职能将是政府在社会治理中实现自身定位以及发挥作用的“轴心”[38]。因此，与传统意义上的政府控制导向型职能相比，政府的引导角色更为符合新型社区治理模式的要求，其旨在引导社区多元权力主体嵌入社区治理实践而将社区中处于总体分散、局部协作状态的多元力量从多元分散的合作关系引向基于各权力主体比较优势之上能进行互补合作的协同共治。许多学者认为，这种转向是中国基层治理中最引人注目的，并指出协同共治的治理格局在党的十八大后呈现出了全面拓展、推广和深化的趋势[39][40][41]。以2014年初国家民政部批准设立的31个“全国社区治理和服务创新实验区”为例，其中竟有半数以上者以“协同共治”命名，即使不以之为名，也有不少与“协同共治”内容相关，比如上海市杨浦区的“增强社会协同、创新社区治理”、北京市东城区的“多元参与、协商共治”、广州市南沙区的“协同善治、打造城乡社区服务一体化格局”等等[42]。

从一定程度上来说，在社区治理结构方面，社区空间是存在于地方政府与社会组织中间地带的“第三域”，它既是国家治理的基本单元，又未能完全实现社区自治，其是地方政府与社会组织互动的重要场域，体现着政社互动关系的“双重嵌入”[43]。这为多元权力主体嵌入社区治理结构以进行权力机制调整提供了依据。因而，传统的以垂直化为主的行政管理结构在面对社区权力主体多元化的局面时，再像过去那样仅依靠政府的科层制权威进行管理或无选择性的“强制服务”已经不可能了[44]。基于此，政府通过重心下移、权力下放、资源下沉，使社区治理结构从垂直化的管理模式逐步转向扁平化治理模式，以此实现社区治理“去中心化”“去科层化”。扁平化治理的过程，也是权力边界从模糊到清晰的过程。其最直观的表现就是在社区治理中推行权力清单制度，比如四川彭州村（社区）全面推行“微权力”清单治理，还有德州市德城区推出社区权力流程图。无论是推行微权力清单，还是绘制权力流程图，这些做法都旨在调整社区权力结构，确定社区权力范围，提高社区权力的规范性。另外，随着社区工作职责的增多，更多的权力主体开始嵌入社区，这使得社区组织结构亦发生着变化，许多社区在原来的组织架构上增设了新的组织，例如，上海梅陇三村（社区）就在2011年以来陆续增设了居民区志愿服务工作站、城市网格化管理工作站、群团工作站、凌云绿主妇环境保护指导中心、社区党校实训基地等等。由此可见，多元权力主体的嵌入使得社区权力关系和结构渐趋复杂。

3.社区权力秩序的共构：社区赋权的趋势

综观社区建设的历程和实践，城市社区权力秩序的建构过程就是国家力量、社会力量和市场力量在社区中进行策略性互动的过程[45][46][47]。具体而言，当前社区权力秩序的形成有赖于政府机构、党组织、居委会、业委会、物业公司、社会组织、社区组织及居民个人在互动中共构。

在社区治理中共构权力秩序的核心是要减少国家对社区的行政干预，而这意味着国家要为社区赋权。简单来讲，社区赋权主要指政府给予社区相应的资源和权力，提高居民的参与意识和参与治理的能力，帮助个体或组织以实践感知权力，赋予其以更大的决策权和自主权，以此提升社区自治能力的过程。尹浩将赋权增能理论与居民自治相结合，把当下社区治理的运行实质视作多维赋权社区居民，增加居民的参与能力、服务能力、自我管理能力、个体生活支配能力的过程，目的在于推动社区主体成长和能力建设，从而能够独立地或与政府合作来满足社区需求[48]。也有学者强调社区赋权既是社区治理转型的关键环节，又关乎基层社会管理的权力重构，其更加具体地关注了政府赋权的类型、边界、条件以及赋权的逻辑，并探讨了赋权的理论内涵和实践模式[49][50]。可以说，社区赋权旨在形成一种能使所有治理主体在权力的共在與共生中得以赋权增能的多维的合作性关系，以此共构社区权力秩序。

三、社区权力路径的生成与依赖：体制调适、机制创新及技术变革

在社区治理过程中，社区权力的生成与运行总是离不开一定的体制、机制以及技术手段。进一步来说，当前社区的权力秩序与社区治理的行动取向、制度安排以及机制运作所能达到的水准与效果密切相关。同时，在当今互联网与大数据两大核心技术应用的驱动下，城市社区治理的社会生态又面临一轮更新，反映着城市社区权力的一系列新变化，以往对城市社区的层级管控和间接治理也需随之调整[51]。这表明社区体制调适、机制创新和治理技术变革是影响当前城市社区权力路径生成与依赖的重要因素，而这三者也成为近年来不少学者探究社区权力路径的切入点。

单位-街居制向社区制的过渡和转变体现着城市基层社会管理体制的适时调整。事实上，社区制是一种因地制宜的制度性安排，许多城市在创新社区制和社区治理过程中形成了自己的模式。早期较为典型的有上海模式、盐田模式和江汉模式，这些管理模式的核心是对社区权力进行重新配置与调整，以形成新的权力秩序来提升治理能力和水平。2011年以来，许多学者仍在对这些地方治理模式进行跟踪式的研究，而这些研究的重点仍是对社区权力秩序进行讨论和总结。其中上海模式强调“两级政府、三级管理、四级网络”定位，通过向街道适度放权，实现政府行政管理重心的下移，强化政府在街道社区层面的行政权力与行政效能[52][53]。盐田模式中的权力分配则被视作“强国家-强社会”的范式[54][55]，其三大机构——社区居委会、社区服务站、社区工作站分别体现了政府力量和社会力量在社区治理中的互动。江汉模式则以发展社区自治组织为典型特征，试图扩大社区自组织在社区治理中的影响力。另外，从创新社区制的深度来看，2011年的铜陵模式是对社区权力深层次调整的重要探索实践。铜陵模式是指铜陵市全面撤销街道办事处，成立大社区，减少街道这个管理层级，强化居民自治功能，提升为民服务水平。“铜陵模式”刚一问世，就被媒体和公众寄予了众多厚望，那就是希望它能充分把社区治理的权力真正落实到社区中去[56]。值得注意的是，无论是哪种模式，都体现着城市社会管理体制对日益变化的社会发展状况的一种自觉调适，而社会管理体制的调整，会自然地带来权力秩序的变化。但权力运作依旧难以完全摆脱旧有的路径，这源于权力运作的依赖性和惯性。沿着这一思路，我们发现，当前社区中的行政色彩确实在被逐步淡化，但淡化并不意味着公权力的退出，只是表明社区的各种权力正在基于以往权力运作的路径进行新的调整，以此形成新的依赖，而不同的调整方向和方式会生成不同的社区权力秩序。

社会管理体制的调整是社区权力秩序变化的根本原因，而在实践中社区权力路径的生成则要依赖于机制的支撑和保障。当前，学者对城市社区治理机制的研究较多，关于治理机制的提法也多种多样，如共建共享治理机制、协同治理机制、三社联动治理机制以及引导-协作型社区治理机制等等。每一种机制都蕴含着不同的权力关系和结构，反映着不同的城市和社区希望根据自身的环境和发展条件来创建适宜的治理机制以期实现社区良性治理的愿望。就机制本身而言，治理机制的差异意味着权力主体间关系的不同，主要涉及到公权力、社区自治权与第三方权力之间关系的调整。表1是对2011-2016年国内学者对城市社区权力秩序中机制创新问题的主要探讨，在这里作一个简单的梳理。

而在众多的治理机制类型中，目前较受学界关注的是"一核为主，多元共治"的治理机制，许多学者称之为“新型社区治理机制”，并且也对该治理机制的具体实践做了许多研究。比如李汉华等认为铜仁市碧江区所创新的“一核为主·多元共治”社区治理机制有效地破解了社区治理难题，尤其是肯定了该区按照“一核三轴四联五心”的要求，构筑“大邻里”党建领导服务体系的做法[57]。陈俊等通过分析武汉百步亭社区文卉苑区党建工作，指出社区治理要突出“一核”作用同时还需推动“多元”治理[58]。王友明则考察了深圳福田区“一核多元”的“党建+”治理机制[59]，等等。由此可见，围绕社区权力路径的生成与依赖，“一核多元”治理机制将政权建设与社区治理有机结合，理顺了社区不同权力主体之间的关系，以一种整合式改革的姿态实现社区不同权力的双向互动，化解了社区“碎片化治理”的困境。

社区治理技术手段的变革同样是影响社区权力秩序转向的重要因素。随着信息化时代的来临，城市社区治理日益呈现出复杂化和不确定性，单凭政府的行政力量已经越来越难以应付各种社区问题，地方政府逐渐从"全能型治理"向"整合型治理"转变[60]。互联网与大数据技术的应用使得政府得以对跨组织、跨界别的“人员-组织-资源”进行整合，使得政府运用技术手段重新布局社区治理成为可能，而社区权力的生成与依赖也从中找到了新的路径。杨敏指出，社区治理结构和关系在新信息技术、新网络技术和新媒体的合力作用下越来越趋向扁平化，这在很大程度上重构了社区权力格局，使基层治理权力的主体变得多样化[61]。以网格化管理为例，其依托于统一的城市数字化管理平台，将城市管理辖区按照一定的标准划分成单元网格进行管理，这使得政府权力得以真正下放社区，扩大了社区自主权。另外，部分学者认为从“网格化管理”到“网络化治理”是实现城市社区管理现代化的必然趋势和路径选择[62][63][64]，而以互联网与大数据为核心的技术变革为社区治理的这一转变注入了新的力量以及带来了更多的可能，并驱动着社区权力路径发生转向。

四、结论与反思

事实上，社区权力秩序是社区治理问题的核心所在。当前部分城市社区正面临着治理失灵的困境，而解决这一困境的关键就是要通过转换治理模式，进一步理顺社区权力主体关系，不断优化社区权力结构，完善社区权力运行机制，继而建构起合理的社区权力秩序。如前文所述，当前对城市社区权力秩序的研究成果较多。在宏观层面上，学者们主要从国家-社会视角和空间-行动者视角来探讨城市社区的权力秩序，并在各自的研究中基于本土性的反思对研究所及的具体内容和内涵进行了拓展与延伸。在中观层次上，近几年的研究紧紧围绕社区权力秩序的转向，尤其是许多研究不再仅仅聚焦于社区公权力，亦同时关注到了社区自治权和第三方权力在社区的运作，且从社区权力主体关系调整和社区治理结构变化中理解不同治理主体衍生的多元权力嵌入社区的价值和意义，并從社区赋权中窥视社区权力秩序共构的过程。在微观层面上，近些年的研究尤其关注基层社会治理层面的体制调适、机制创新和技术变革对社区权力路径生成与依赖的影响。这实际上表明部分学者在对社区权力秩序的研究上更加注重治理工具层面的考量，正在试图摆脱过去空泛意义上的理论探讨，更着眼于具体层面的社区治理实践与治理技术的研究。

从本文梳理的文献来看，虽然2011-2016年关于城市社区权力秩序的研究取得了较为丰硕的成果，但也存在一些不足。首先，部分学者直接运用社会治理的理论范式来研究社区权力，没有形成一套专门研究社区权力的分析框架，因此对社区权力秩序的研究仍然缺乏一个充分的、深刻的、有解释力的分析范式。其次，对于社区权力秩序的研究多停留在静态层面，较少从动态上对社区权力的运作过程作深入的探索。事实上，社区权力秩序是多元主体互动互构的结果，尤其是各方主体围绕权力而进行博弈的过程的动态演绎能深刻地反映社区权力秩序的建构和调整，对这一过程仍需作更深层次的探讨。最后，现有的对社区权力秩序的研究多从公共行政学的角度加以诠释，而从其他学科视角对社区权力秩序进行研究的成果还为数不多。对此，我们需要运用跨学科的视角来创新性地拓展社区权力秩序的研究。另外，研究者在运用各种理论分析社区权力秩序时，要注意克服研究视角和研究方法的局限性，因地制宜地探究当时当地的社区权力秩序。

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Abstract： The urban community power order has always been one of the main concerns of urban community governance researchers.This paper combs the research literature on the order of urban community power during the period of 2011-2016. At the macro level， the scholars have studied the order of power of urban communities from the perspective of state - society and space - actor， and basically showed the adjustment and change of urban community power structure in recent years. Recent years' study closely grasped the reality of the gradual transition from the urban social management system to the community system in China， and studied the new contents of the practice of community power， explored the change of the structure and relationship between the power subjects caused by the multiple power embedded in the community， and how to develop the trend of community power in the direction of pluralistic subject coexistence. At micro aspects， in recent years， the study explained community power generation and its dependence from the institutional adjustment， mechanism innovation and technological change. At the same time， this paper finds that there are still many shortcomings in the current research， we should overcome the limitations of research and research methods， more comprehensive and in-depth reveals the community power order. At the same time， this article will reflect on the previous research on the power order of urban communities， in order to expand the content and level of the future research on urban community power order.

Keywords： Urban Community； Community Governance； Power Subject； Power Order； Power Path