浅谈《政府采购代理机构管理暂行办法》

王旭

摘 要：自从《政府采购代理机构管理办法（征求意见稿）》印发以来，引起了社会各界的广泛关注以及讨论，2018年1月11日《政府采购代理机构管理暂行办法》正式发布，其对代理机构管理规范、改善代理机构工作水平有着巨大的作用。本文主要就《政府采购代理机构管理暂行办法》展开分析，以期对其有更加深刻的认识。

关键词：政府采购代理机构管理暂行办法；代理市场；政府采购

自2016年11月25日，财政部印发《政府采购代理机构管理办法（征求意见稿）》并向全社会广泛征集意见之后，便引起了社会各界特别是业内的广泛关注和热烈讨论。2018年1月11日，《政府采购代理机构管理暂行办法》（财库〔2018〕2号）（以下简称《暂行办法》）正式发布。《暂行办法》对代理机构的名录登记、从业要求、信用评价及监督检查等方面进行了明确的规定。对规范代理机构管理，提升代理机构专业水平，促进代理机构市场健康有序发展有着重要意义。

一、《暂行办法》的出台背景

财政部于2014年9月24日印发了《关于做好政府采购代理机构资格认定行政许可取消后相关政策衔接工作的通知》，通知规定对政府采购代理机构不再发放资格证书、不再设定资格条件、不再进行事前审核，并且建立登记制度。至此，政府采购代理機构资格认定制度正式取消。

采取登记制度后，财政部门对于政府采购代理机构采取“宽进严管”的政策，增加了各类专项检查，积极开展行业评价并加大了违法违规的处罚力度。但是由于进入市场没有了资格门槛，近3年来，全国代理机构数量迅速增加，截止目前，在中国政府采购网上登记的政府采购代理机构已有10000多家。代理机构数量的“井喷”之后，伴随而来的是许多代理机构内部管理制度不健全、代理人员专业水平良莠不齐、采购程序不规范等各类问题。因此迫切需要一部全面有效的规范性文件来促进代理机构市场的健康有序发展。

二、浅析《暂行办法》的亮点及意义

此次出台的《暂行办法》有着诸多亮点，针对过去代理机构运营中的薄弱点、争议热点以及实践难点做出了明确详细的规定。

1.针对代理机构人员素质及专业化水平提出明确要求

此次对代理机构从业人员提出了十分明确的要求，除了需要熟悉政府采购法律法规外，还必须要具备编制采购文件及组织采购活动的能力，这些要求将促使代理机构在今后必须要加强其从业人员的业务知识学习以及提供系统的实务操作培训。另外《暂行办法》在名录登记的要求中明确包含了代理机构应当承诺对从业人员有效身份证明等个人信息的真实性负责。可以预见，财政部门在今后的监督检查中必将加强对于从业人员身份证明及个人信息的检查。《暂行办法》还提出财政部门应当加强对代理机构的政府采购业务培训，不断提高代理机构专业化水平，并鼓励社会力量开展培训，增强代理机构业务能力。这些要求也将进一步将提高政府采购代理市场整体的专业水平和服务效能。

2.明确了代理服务费的支付问题

此次《暂行办法》对代理费用支付等问题进一步进行明确。其中规定，代理费用可以由中标、成交供应商支付，也可由采购人支付。由中标、成交供应商支付的，供应商报价应当包含代理费用。代理费用超过分散采购限额标准的，原则上由中标、成交供应商支付。代理机构应当在采购文件中明示代理费用收取方式及标准，随中标、成交结果一并公开本项目收费情况，包括具体收费标准及收费金额等。《暂行办法》明确了代理费用支付主体可以为采购人也可以是中标、成交供应商，并且也进一步要求代理机构对于代理费用支付相关问题应当在采购文件中明确。笔者认为从目前政府采购实践来看，“代理费由中标、成交供应商支付”仍为较普遍的做法，这样的做法有利有弊，分析如下。

（1）代理费由中标、成交供应商支付的好处。“代理费由中标、成交供应商支付”似乎是目前较为普遍的做法。支持此做法的理由主要有以下两点：第一，代理费由采购人支付，手续繁琐进度慢，而由中标、成交供应商支付，可简化支付环节，更为简单快捷；第二，是由于采购人在与代理机构的委托关系中处于强势地位，由采购人支付代理费，代理机构往往无法争取到更合理的价格，甚至出现采购人拖欠、不支付代理费现象。因此代理费由中标、成交供应商支付可以更好地维护代理机构利益。

（2）代理费由中标、成交供应商支付的弊端。虽然“代理费由中标、成交供应商支付”在法律上有依据，但从合理性上值得商榷，在实践中存在弊端。主要理由如下：第一，依据《民法通则》和《合同法》相关规定，采购人、代理机构的关系属于委托代理关系。“谁委托谁付费”也是符合市场经济规则的。如果把供应商这样的第三方加入，并且强行要求第三方来支付代理费用，形成了债务转移，这样的做法有悖于《合同法》公正、公平的原则，是不合理的。第二，目前代理机构市场鱼龙混杂，执业水平参差不齐，代理费用如果由采购人支付，有助于牢固与代理机构的委托关系，并且可以更好地对代理机构进行管理与控制。如果代理费由中标、成交供应商支付，容易出现代理机构与投标供应商串通，抬高中标价、谋取私利等不正当行为的发生。

3.全面建立代理机构信用评价管理机制

全面建立代理机构信用评价管理机制也是此次《暂行办法》的一大亮点。其中，首先明确了由财政部门负责组织开展代理机构综合信用评价工作。其次又提出，采购人、供应商和评审专家根据代理机构的从业情况对代理机构的代理活动进行综合信用评价。过去对于代理机构的评价一般是由采购人来完成。采购人一般注重代理机构的服务时效性、委托采购项目完成情况等方面，既“是否在规定时间完成采购”和“采购结果是否和意向一致”。而对于操作规范性、专业性，特别是对于参与供应商的公平、公正性会忽视。此次《暂行办法》增加了供应商对代理机构的评价，规定供应商可以在采购活动结束后5个工作日内，在政府采购信用评价系统中记录代理机构的职责履行情况，这将使代理机构的信用评价管理更加全面。

此外，《暂行办法》还规定了综合信用评价结果应当全国共享，综合信用评价结果是采购人自主择优选择代理机构的重要依据之一。同时财政部门可以根据综合信用评价结果合理优化对代理机构的监督检查频次。《暂行办法》强调了采购人选择代理机构的自主权，并明确提出，采购人应当根据项目特点、代理机构专业领域和综合信用评价结果，从名录中自主择优选择代理机构。任何单位和个人不得以摇号、抽签、遴选等方式干预采购人自行选择代理机构。

笔者认为如能在《暂行办法》基础上，配套出台实施细则和考核办法，将代理机构评估指标进一步精细化、标准化、规范化，将评价体系涵盖代理业务的全部流程，除了针对项目的评价，再结合日常执业情况进行动态考核，将会更好地提升代理机构的执业水平，促进政府采购代理市场健康发展。

（责任编辑：兰卡）