论财政分权化、税收竞争与财税体制规范

李风丽

摘 要：本文希望从我国政府税收现状出发，以政府纵向之间和横向之间的争夺税收资源行为作为研究对象，探究我国该如何从横向和纵向两个角度规范税收竞争与财税体制的方法。

关键词：财政分权化；税收竞争；财税体制；规范

一、引言

政府间税收竞争并不包含国际间竞争，主要包含国内政府横向与纵向间竞争行为，任何政府行为均对税收在政府间分配行为产生影响。如政府行为未影响到分配则不包含在政府间税收竞争范围内，以此推论基于税收竞争参与主体，可划分税收竞争为横向与纵向两类。其中的横向税收竞争主要指政府间不存在隶属关系但存在一定的税收竞争，而纵向税收竞争则主要指上级与下级政府之间的竞争。财税制度的根本在于对政府之间进行税收资源的制度安排，其一，政府在竞争资源的同时要受到财税制度的限制，其二，区域政府可转换原有竞争行为，为得到大量税收资源而支持新型财税制度。以下将详细论述财政分权化、税收竞争与财税体制规范内容。

二、“分税制”财政制度下我国税收竞争的形式与特点

我国财政体制经历了一系列的演变，但是纵观它的发展历程可以发现财政分权化倾向是其重要特点。通过对比财政体制和分税制改革可以发现其两点不同：其一，在收入分享中根据中央和地方的不同实行按税种分类分享；其二，作为不同管理层次的中央和地方都要根据自身需求建立起自己的征税机关。通过财政分权，税收的竞争形式变得更加多样化，并且形成了中央和各级政府共享税收的发展局面，这一发展态势是以前财政税收背景下无法想象的。税收竞争和税收制度改革的特点表现在以下两点。

第一，随着财政分权的不断深化，政府之间形成了明显的税收竞争局势。财政集权背景下中央掌握财政税收大权，地方政府和中央政府并不存在竞争关系，但是分权化发展之后，地方政府获得了一定的税收自主权，如此地方政府和中央政府开始有了税收竞争，并且随着实践的不断发展，同时建立在税收竞争基础上的政府也获得了自身的发展动力。

第二，税收竞争进一步推动了我国财政制度的变革。税收制度本身就关乎国家发展大计，究其本质，财政税收是中央与地方政府之间相互博弈的一个结果。由于中央长期掌握了国家税收的大权，地方政府往往处于被动，但是在实际的税收制度当中，地方政府往往是推动和创新财政税收制度改革的重要力量。另一个方面，当中央政府提出某种新的财政税收制度的时候，往往也是由地方政府真正地将这种税收制度落实下去，地方政府若是不能够获得足够的资源，则无法在实践当中有效地实现税收制度的落实，所以地方政府往往会想方设法创造新的制度，这种做法往往会反馈到中央政府。

三、横向论述税收竞争的财税制度规范

1.有条件地鼓励地方性优惠竞争

国家税收制度和政策的落实都必须获得地方的支持，地方优惠竞争则能够有效调动地方推进财政制度改革的积极性，但是地方优惠竞争同时也会受到一些约束。

第一，纳税人可以自由流动。纳税人可以自由流动是地方政府降低税负的前提，所以这是降低税负的必然条件。地方政府在税收竞争中一般比较关注企业纳税人，对于个体纳税人的关注较少，但是企业纳税人的自由流动受到企业改革的影响，所以要想真正地推进地方性优惠竞争的开展，如何深化企业改革仍然是需要面对的首要问题。

第二，地方政府相较于之前虽然拥有了一定的财政自主性，但是并没有真正实现财务独立，财政税收权利依然会受到中央政府的掌控。目前税法规定的税率征税当中存在两种状况，一方面是地方政府并不能在实际状况中收到足额的税收，所以必须要根据实际情况开征新的地方税种；另外一方面，政府在税收保持一定水平的同时获得充足的资金来源，也能够通过税收的调节减少地方税收来形成自身的竞争优势。

2.鼓励地方政府间公共产品的竞争

第一，在公共物品的数量和质量上可以进一步鼓励地方政府的竞争，进一步增强政府的竞争能力。随着经济全球化的深入发展，政府与政府之间的资源竞争也越来越激烈，在资源、人才、环境等多个方面都形成了极为激烈的竞争状态。

第二，进一步强化和鼓励地方政府公共产品竞争。公共产品之间的竞争和地方性优惠竞争对于财政收入都有重要的影响，中央政府為了更好地强化地方政府的竞争能力与竞争优势，更应该鼓励和激励地方政府在公共物品方面进行竞争。

3.消除地方保护主义行为对财税制度规范的影响

政府与政府之间的竞争必然涉及地方保护主义行为，主要是因为在不同的地域存在不同的偏好，地方保护主义行为是必然存在的。要想削弱地方保护主义的影响，首先必须从财税制度入手，完善税收利益的地区分享制度。在具体的税收制度当中，应该根据不同的情况做出修正和调整，主要可以从以下三个角度出发：首先是在运输和工程等应税项目中实行属地征收；其次是将消费税的征收环节放在销售环节；最后，企业所得税也可以实行属地征收。通过这些不同方面的措施，可以保证税收来源，对于优化税收改革具有重要的影响。

另外，可以从中央的角度改变税收结构，以此作为纠正地方政府偏好的依据。首先，可以从税收制度入手，包含营利性和非营利，主要包含了居民个人住房、城镇土地使用等多个方面，所以可以从居民财产税的角度进一步提高财政税收的比重；其次，个人所得税方面如果实行源泉扣缴，可以将其划分到中央收入当中，若是实行居住地申报缴纳原则，就可以将其划分到地方政府，两者之间不存在交叉问题；最后，企业所得税和流转税都可以划入中央政府收入当中，并且中央政府返还税收和各地缴纳的税收联系应该相互脱离。

四、纵向论述税收竞争的财税制度规范

1.建立禁止地方减少中央税收的财税机制

税收本身就是一个涉及面较广的概念，在具体的实践过程中就会面临方方面面的问题。无论是中央政府还是地方政府，都应该清楚了解政府的信息状况，通过信息不对称问题的消除，重新设置税收的相关规则。

首先，区域税收优惠政策的使用应该慎之又慎。区域税收优惠政策对中央政府来说具有削减收入的影响，对于地方政府来说很有可能降低税收效率。其次，经济区应该是国税机构划分的重要依据。最后，地方政府在拥有一定财政税收自主性的同时，也应该依照相关法律法规承担自身应尽的职责，最为重要的是需要改善税收计划。税收计划对于中央政府和地方政府影响极大，所以必须引导其向着多元的方向发展，例如建立多元的税收考核制度，严格税收执法等。通过这些措施的制定，更好地帮助地方政府有效地承担中央税和共享税的税收负担。

2.建立合理划分财权、事权的财税机制

第一，明确划分中央政府和地方政府的财权、事权，通过权责划分明确各自的公共品受益范围，防止因为划分不当而产生的纠纷。地方政府也存在上下级的问题，所以也必须根据上下级的管理范围和财产范围进一步划分自身的受益范围，通过上下级之间的信息共享和财务划分，保障各级政府和正当的合法的相关权益，另外一方面也能够有效保证税收竞争的开展，为税制改革提供动力。

第二，税收机制最终还是要落实到税收实践当中，所以必须保障税收机制的科学性和稳定性，故此需要进一步结合税收的改革深度和力度设计新的需求表达机制，通过新的需求表达机制的建立，让上下级政府能够在事权财权的问题上积极投票、积极竞争，不仅能够有效划分各级政府的财权、事权体系，而且也能够通过创新性的比表达更好地激发各级政府之间的竞争能力。

五、结语

政府间分配税收资源即为财税制度，政府获取税收资源需要受到财税制度的限制，在实践中政府有可能通过一系列竞争手段改变以往财税制度。本文结合现阶段我国政府税收实际状况，重点分析了横向与纵向税收资源的争夺状况，提出税收竞争规范方法以及科学合理的财税机制，以期进一步推动我国财税机制的科学发展。

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（责任编辑：王文龙）