中国监察体制改革的政治学意蕴

顾保国

党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》。《决定》《方案》《监察法》与《宪法》《民法》《民事诉讼法》等法律法规一道，构建起了执政党自我监督与人民监督的多重机制，旨在推动新时代中国纪检监察体制的改革，完善党的全面领导、推进党的纪律检查体制和国家监察体制朝着符合中国国情的方向发展。《监察法》对党的领导的特别强调，既突出中国政治监督机制的特色，同时也体现出一个执政党自我革命的勇气以及对法治精神的坚守。

社会主义国家权力监督的理论基础

马克思在《共产党宣言》中庄严宣告，共产党“没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益”。也就是说，无产阶级政党的理论与实践都是为了实现无产阶级和广大人民群众的根本利益，其根本宗旨是为民谋利。共产党人只有为民谋利的本分，没有与民争利的资格。1944年，毛泽东同志曾强调，“我们的人民政府是真正代表人民利益的政府，是为人民服务的政府”“国家机关工作人员必须为人民服务”。在这一思想指导下，我们党形成了一切从人民利益出发、密切联系群众的优良作风，建设了一个人民当家做主的人民政权、人民政府。

新中国成立后，我们党以马克思关于无产阶级革命政党的党内监督思想为指导，建立起与西方“三权分立”下监察隶属于立法或行政机构的模式明显不同的中国特色监察制度体系。国家行政监察制度是这一制度体系中的重要一环，先后经历20世纪50年代初步构建、80年代恢复、90年代起監察部门与纪律检查委员会合署办公三个发展阶段。1949年10月人民监察委员会成立时，隶属于政务院；1954年9月成立国务院，原政务院人民监察委员会改为国务院监察部；1986年12月恢复并确立国家行政监察体制时，设立监察部，隶属于国务院。而此次改革要设立的各级监察委员会，由人大选举产生，并代表党和国家行使监察权，国家监察由此成为国家权力结构中一个重要的组成部分。

在现代化进程中，传统社会组织体系的消亡，社会秩序的混乱，使得近代中国社会面临着深刻的转型危机。作为具有时代先进性、强大动员能力、组织能力的马克思主义政党，中国共产党在应对外部战争中构建起了统一的民族意识和国家建构，不但赢得了广泛的群众支持，也有效完成了社会资源和社会意识的整合。当代中国的国家性质和制度特征，决定了其监督机制和过程的特殊性，形成了以中国共产党为领导、以民主集中制为基础、内外结合的具有中国特色的监督机制和过程的基本特征。

作为中国特色社会主义的领导者和实践者，中国共产党不断增强党长期执政条件下的“自我净化能力”，“不忘初心，牢记使命”，勇于担当，敢于作为，不断从思想、理论、制度等入手进行改革探索。几代共产党人对政治权力监督问题的思考始终体现着这一政治思维。早在1927年党的第五次代表大会通过的《中国共产党第三次修正章程决案》中就规定了设立中央和省级党的监察委员会。抗日战争时期，我们党在陕甘宁边区就建立了“三三制”新型民主政权，从制度上保障各民主党派、无党派爱国人士、人民群众对公权力的有效制约监督。中国的国家监察体制本质上是党和国家进行自我监督的重要部分。

中国国家权力监督的形成机理

党的十八届六中全会指出，要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”只有完善制度建设才能真正走出权力监督机制因人而异、因事而异的困境。制定监察法是以习近平同志为核心的党中央依照新的时代特征作出的重大决策部署，目的是使党的主张通过法定程序成为国家意志，用法治思维和法治方式治理腐败、防止滥权。

党的领导体现在监察法的立法全过程。反过来，监察法的实施也必然体现和加强党的全面领导。“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”“以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导”明确写入《监察法》总则。把党对反腐败工作的集中统一领导机制，用国家法律固定下来，有利于把党风廉政建设和反腐败斗争的领导权牢牢掌握在党的手中，充分发挥党的领导核心作用，为夺取反腐败斗争压倒性胜利提供法治保障。

事实上，《监察法》无论是立法过程还是法律实施，都离不开党中央的坚强有力领导和高度重视。习近平总书记在党的十八届六中全会和十八届中央纪委五次、六次、七次全会上均对监察立法工作提出明确要求。党的十九大明确提出：“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段。”十九届中央纪委二次全会强调，要全面推进国家监察体制改革，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。

科学立法、民主立法、依法立法。宪法是国家根本大法，是各种制度和法律法规的总依据。在十三届全国人大一次会议上，先通过宪法修正案，然后再审议监察法草案，及时将宪法修改所确立的监察制度进一步具体化，是我们党依宪执政、依宪治国的生动实践和鲜明写照。确立监察委员会宪法地位，体现了党的主张和人民意志，为深化国家监察体制改革、制定监察法提供了法治保障。监察法在立法过程中坚持与宪法修改保持一致，相关内容及表述均与本次宪法修改关于监察委员会的各项规定相衔接、相统一。

表决通过宪法修正案，根据宪法制定监察法，使监察法于宪有据、于宪有源。监察法立法的另一大亮点是广泛征求意见，科学民主立法。监察法从最初的酝酿到诞生，吸收了社会各界的意见，在坚持正确方向的基础上不断走向成熟。

监察法的通过使得全面从严治党，预防和打击腐败，建立长效的权力约束机制，有了良好的制度化的依托。监察法补齐了既往行政监察职能只是由行政机关的工作人员，以及政府任命的工作人员执行的短板，有效整合了政治资源和制度化的监管力量，促进了各监督主体间的协作和互动，有效解决了监察覆盖面过窄、反腐败力量分散、纪法衔接不畅等问题。

同时，国家监察体制改革一方面让国家政权机关拥有专门的监督组织，解决了党与国家政权机关的权力关系；另一方面通过合署办公体制，坚持党对各级监察委员会的领导，监察权仍属于党的领导范畴，党通过监察权实现对全部公职人员的监督管理。监察委员会脱离了政府内部的附属机构，成为平行于行政机关、司法机关的独立国家监察机关。

程序合法是依法治国的重要体现

监察程序是特别重要的一环。程序合法是实体合法和普遍服从的前提条件，也是依法治国的重要体现。在程序法方面，监察委作为监察机关，也是法律监督机关，有监督、调查和处置三项权力。《監察法》从第三十五条至第四十九条，对监察程序进行了详细说明。这使得监察委的调查工作具有了很强的程序性与专业性。监察法和刑事审判对于证据的合法性要求，既有程序性的，又有实体性的。

同时，监察委调查取得的证据，要经得起公诉机关和审判机关的审查，经得起历史和人民的检验。如果证据不扎实、不合法，轻则检察机关会退回补充调查，影响惩治腐败的效率；重则会被司法机关作为非法证据予以排除，影响案件的办理进程以至结果；对于侵害当事人权益、造成严重问题的，还要予以国家赔偿。所以，各级纪委监察委一定要有强烈的法律意识，从一立案就要严格依法、严格按程序收集证据，不能等到临近移送司法机关甚至进入司法程序了，再去解决程序合法性的问题，这是以法治思维和法治方式惩治腐败最直接、最基本的要求。因此，监察机关应该严格依照法定程序行使法律赋予的权限，不得有法外之权、不得越程序合理的雷池。在履行监察程序的时候，要密切关注以下这几个问题。

一是监察手段问题。首先，要增添预防性措施。制定《国家监察法》，实现关口前移，加强对权力日常运行过程的监督，引入新的监督方式，如现场监督等。其次，赋予监察机关采取必要强制措施的权力。再次，以“留置”代替“双规”。从程序上讲，使得《监察法》的审批机制更加完备，更注重发挥集体决策的优势和民主集中制的传统。《国家监察法》要求监察委员会采取留置措施时不仅必须全程录音录像，收集保存证据，接受监督，同时还要注意保护被调查对象的基本公民权利和法律权利。

二是主体监督问题。各级监察委员会是实施监察法的主体，从“以权力监督权力”的角度出发，首先，监察委员会这个主体要接受人大监督。人民代表大会制度是其他各项政治制度赖以建立的前提，反映了我国政治生活的全貌，是具有根本性的政治制度。人民代表大会制度是在中国共产党领导下以人民当家作主为基础的、以人民选举产生的人民代表大会为基础的整个政权体系、政权组织制度。监察委员会由人大选举产生，对其负责，接受其监督，这是发挥和保障人民监督作用的根本的制度化路径。其次，监察委员会要接受司法监督。监察委员会调查终结后移交给检察院的案件，如果检察院认为不构成犯罪，有权撤销案件或者不予批捕。同时，检察院作为宪法规定的法律监督机关，对监察委员会作出的决定或者采取的措施有权实施法律监督。程序不仅设置了步骤和方式方法，更关键的是借助流程管控实现了权力分工和分工下的制衡。再次，国家监察委员会要进行自我监督。从“权利监督权力”的角度出发，监察委员会要接受社会和民众的监督，应当引导和借助公众逐渐觉醒的权利意识和监督热情。互联网时代的个体都可以通过“缺席的在场”这样一种形式参与到诸如环境保护、社会资源的分配、政治权力的监督等众多社会议题中来，因此要充分发挥互联网时代新媒体的特点，开通互联网举报、投诉等平台，将社会监督、民众监督和舆论监督作为监督监察委员会的有效方式。最后，监察委员会要接受党的监督。在具体监督机制上，可以成立各级监察委员会的投诉委员会，接受对监察委员会工作人员的投诉。

三是衔接机制问题。从权力属性上看，监察委员会享有调查权，这一调查权与检察院的侦查权有所差异，不能完全取代检察院的侦查权。为保证调查权的顺利行使，赋予监察委员会调取资料、证据，勘验、鉴定，查封、扣押，进入场所、驻地等等权力，但检察院的特殊自侦权如技术侦查权等仍保留着。因此，当监察委员会结束调查，认为被调查对象确实涉及刑事犯罪时，应当将案件移送司法机关，由司法机关行使批捕和公诉权。监察委员会无权做出不批捕、不予起诉、免于刑事处罚等决定。在这一过程中，检察院作为法律监督机关，有权对监察委员会的调查进行监督，认为现有证据无法证明被监察对象涉嫌犯罪的，可以撤销案件，或将案件退回监察委员会，或要求监察委员会补充调查。

总之，《监察法》把中央要求和群众期盼、实践需要和新鲜经验结合起来，明确了国家监察工作的一系列重大问题，规定了监察机关的监察程序等重要内容，是对国家监督制度的重大顶层设计。在实际工作中，纪检监察机关案件检查实行分级办理、各负其责的工作制度。案件检查的基本程序一般主要分为案件受理和初步核实、立案检查、调查核实和移送审理四个阶段，监察程序是具体而明确的，是不可随意解释与扩大化解释的。对没有涉及的新技术、新情况、新内容，应该遵循公序良俗的要求，让监察程序与监察内容在价值上最大程度地达成呼应，将党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，不断提高党和国家的监督效能。

在不同族群、不同文明、不同政治制度不断交汇、竞争、借鉴的时代，我们已经很难归出一种适合于各国的普适性的发展道路。可以说，人类政治文明和政治体系的变迁正因为不同国家的发展模式和制度探索而变得日趋多元。当政治权力的存在成为当今世界经济发展、社会治理、共识建构不可或缺的力量时，不管是发达国家还是后发国家，如何有效地解决因为政治权力的扩张所导致的国家建设的失败，经济发展的停滞，个体自由、权利和福祉的缩减是各国需要面对的共同议题。在这样的大背景下，历史并没有像福山所预言的那样走向终结。在移民浪潮和族群多元的时代，美国等西方国家所引以为傲的三权分立的政治制衡制度并没有让不同族群、不同社会阶层间在社会价值构建和政治制度创设方面取得基本的共识。

没有比较就没有鉴别。著名历史学家钱穆先生认为，“好像花盆里的花，要从根生起。不像花瓶里的花，可以随便插进就得。我们的文化前途，要用我们自己内部的力量来补救。”可以说，中国国家监察体系的变迁是中国共产党这一“使命型政党”的不断变革与调试，是对国家与社会关系、政党执政规律、权力监督体系认识的不断深化，具有丰富和深刻的、中国语境下的政治学意蕴和理论内涵。

（作者系《求是》宣传联络部主任）