上海市浦东新区设施农用地规划探索与思考

张超亚

摘 要 设施农业作为农业现代化的重要标志，是推动农业结构调整的重要抓手。结合区域设施农用地实际情况，按照“多规衔接、统筹兼顾、保障发展、控制总量、增减挂钩、盘活存量”的总体原则，从规划思路、规划方法、规划内容、关注重点等方面阐述浦东新区设施农用地的布局规划，提出加强设施农用地规划管理的建议：建立指标增减挂钩的长效管理机制；解决设施农用地与基本农田保护之间的矛盾；构建设施农用地信息管理平台。

关键词 设施农用地；布局规划；土地管理；上海市浦东新区

中图分类号：F301 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.13.025

设施农用地是指设施农业项目区域内直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地、附属设施用地和配套设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。设施农业项目不同于一般的建设项目，其用地也不同于一般建设项目用地，符合要求的设施农用地不属于建设用地，按农用地进行管理。

为适应现代农业发展需要，促进设施农用地建设有序发展，2010年，国土资源部、农业部下发《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号），以进一步完善现行的设施农用地政策，规范用地管理。目前，设施农用地的建设是直接通过单个项目的申请备案来管理，缺乏统一的设施农业发展规划和用地规划，导致设施农用地零散分布，不易管理[1]。

上海市于2015年被农业部认定为首批省级国家现代农业示范區，经过两年多的发展，都市现代农业发展成效显著。浦东新区自2010年被农业部认定为首批国家现代农业示范区以来，建设成绩卓著，在全国153个示范区中综合排名第一，在上海整建制创建国家现代农业示范区背景下，切实发挥了引领本市现代农业发展的积极作用。在浦东新区都市现代农业快速发展过程中，设施农业发展短板越来越凸显[2]。笔者结合浦东新区设施农用地布局规划的编制工作，从总量锁定、空间引导、实施管控等方面，探索设施农用地布局规划编制思路、方法及管控措施，以期提高设施农用地的精细化、信息化管理水平，支撑都市现代农业的健康发展。

1 浦东新区设施农用地布局规划

围绕区域总体目标定位，立足于都市现代农业的发展导向，合理配置设施农用地和空间布局，加快农业生产基础设施和配套设施建设，逐步提升农业综合生产能力，夯实设施农用地管理基础，形成与国际化大都市相匹配的现代化农业设施建设体系、设施农用地布局体系和精准化设施农用地管控体系。

1.1 规划思路

按照“多规衔接、统筹兼顾、保障发展、控制总量、增减挂钩、盘活存量”的总体原则，根据上海市“十三五”规划、城市总体规划（2017—2035年）等对农业发展的要求，确定浦东新区农业的发展目标、总体格局和生产规模，并通过组团划定、分区引导设施农用地的空间布局；结合近中期农业布局、土地利用总体规划、养殖业布局规划等专项规划，在合理规划种养殖业的基础上，按照《上海市设施农用地用地标准（试行）》配置适宜的设施农用地，并结合本区实际情况明确全区附属设施和配套设施用地的需求，根据全区上限控制要求，明确生产设施用地的上限；根据设施类型、空间引导和布局要求，对现有设施农用地进行规划梳理，形成新增设施的规划布局方案，最后提出规划实施的政策和建议。浦东新区设施农用地规划思路与技术路线详见图1。

1.2 规划方法

规划采用“摸底调研、科学预测、多规衔接、专家论证”的编制方法，坚持规划导向与需求导向相结合，对现有设施农用地规模和使用现状进行系统的摸底调查，分析存在的问题和发展需求；按照都市现代农业的布局引导、生产规模和设施用地管控标准，结合近远期都市现代农业发展目标，统筹考虑农、林、水三大类设施农用地需求，分区组团、分类型地科学测算设施农用地总量；规划成果经上级主管部门审核后，在区级层面多次征求相关部门意见，与城市总体规划、专项规划等进行系统、精准衔接，做到不占用永久基本农田，不与各类规划控制线冲突；最后组织相关领域专家对规划方案进行了论证，论证方案的科学性、必要性和可行性。

1.3 规划内容

1.3.1 总量预测

根据《上海市设施农用地用地标准（试行）》和《关于进一步完善设施农用地管理支持设施农业健康发展的通知》（沪规土资综规〔2016〕227号 ）规定的设施配套比例和农业生产布局规划，测算全区涉农设施农用地的总需求约293 hm2。考虑到未来浦东新区发展都市现代绿色农业的目标和方向，农业种植结构将会朝着有利于发挥农业复合功能的方向进行不断优化调整，将会增加80 hm2的设施需求。因此，附属设施和配套设施用地的总需求为373 hm2（不含林地、水利附属设施用地80 hm2）。

全区涉农的附属设施、配套设施，林地和水利附属设施的总需求为453 hm2。根据《浦东新区土地利用总体规划（2010—2020）》，浦东新区设施农用地总量上限为813 hm2，扣除附属设施和配套设施453 hm2的需求，全区生产设施用地上限为360 hm2。

1.3.2 空间布局

在设施农用地空间布局上，统筹考虑农业布局、农业“三区”划定，依据分片区、分组团的发展功能定位，细化各区域农业发展功能定位，引导农业产业结构的调整升级，在农业生产功能连片集中、特色突出的区域，划定农业生产“五大组团”，包括临港组团、老港-祝桥组团、大治河南侧组团、川沙组团以及曹路-合庆组团（见表1、图2）。通过融合联动、错位发展，引导农业产业结构调整和设施农用地的布局。

1.3.3 规划实施与管控

对于存量设施农用地，严格根据规划及最新政策文件要求，按照 “一点一档一方案”的方式进行备案，与近期“十三五”规划项目存在冲突的存量设施不予备案，逐步根据建设需要进行补偿拆除；与远期规划建设存在冲突的存量设施，缩短备案年限。对于新增设施农用地，严格审批管理，建立长效管控机制，强化事中事后监管。建立健全增减挂钩指标管理机制，按照各组团设施农用地规划方案，针对各组团的存量设施和规划指标进行增减挂钩管理，对近期发展需求已达到规划上限的，须通过组团内的增减挂钩，予以新增。

1.4 关注重点

1.4.1 锁定总量，提高土地利用效率

通过现状调研发现，设施农用地存在大量的闲置、废弃等情况，造成土地利用效率较低。究其原因，主要是未形成有效的管理机制。目前，上海主要是采取签订复垦还耕承诺书和缴纳土地复垦保证金（每667 m2原则上不低于8万元）的方式实现复垦，但在实际实施中，多数郊区并未强制要求缴纳复垦保证金，造成经营者复垦的动力不足，且传统的重审批、轻监管的管理方式，造成区域存量设施农用地远远超过实际需求。因此，规划须重点关注需求总量，通过锁定总量，推动设施农用地从外延扩张向内涵提升转变，提高土地利用效率。

1.4.2 分类引导，推动产业结构调整

设施农用地终究是为农业发展服务的，不仅要满足现代农业的发展需求，更要服务于农业结构调整和转型升级，因此规划需有一定的前瞻性，要能够体现各个区块农业发展的特色和产业结构调整的方向。根据未来的粮食、蔬菜、经济作物、畜禽、水产等几大类型的产业配比，合理配置设施农用地的规模，重点支持区域特色农业发展所需的设施农用地，通过区域分类型引导，推动农业产业结构调整。

2 加强设施农用地规划管理的建议

2.1 建立指标增减挂钩的长效管理机制

土地资源的有限性，决定了区域农业生产所需的设施农用地不能无限扩张，需要在总量上予以控制。设施农用地作为一种临时性用地，随着区域农业生产结構的改变，其用地指标在空间上是需要不断进行置换的。现实中，由于监管不到位等原因，设施农用地低效利用、废弃的现象较为严重，而新的设施农用地建设需求不减，从而造成设施农用地总体利用效率低下。如何提高设施农用地的利用效率，激活设施农用地的用地指标，是实现农业精细化管理的重要内容之一。可参考城乡建设用地指标增减挂钩的操作方法，首先通过规划编制，锁定区域设施农用地指标总量，当区域设施农用地用地指标达到“天花板”时，中止新的设施农用地备案项目的审批，要求只有通过复垦低效、废弃的存量设施农用地，获得用地“流量”指标后，才可启动新项目的审批。建立这样一套长效管理机制，不仅可以逐渐解决设施农用地监管缺失造成的历史遗留问题，还可以提高农业管理部门对设施农用地指标的重视和珍惜，让设施农用地真正为农所用。

2.2 解决设施农用地与基本农田保护之间的矛盾

根据国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》要求，平原地区从事规模化粮食生产涉及的配套设施建设，选址不能避让基本农田的，通过相关部门组织论证后，可占用永久基本农田，其余类型的设施农用地都不能占用永久基本农田。都市现代农业发展过程中，由于生产连片化、经营规模化程度的提高，会不断触发对设施农用地的建设需求。在浦东新区设施农用地规划编制过程中发现，设施农用地需求较大的区域，也是基本农田集中连片的区域，很难找到设施农用地选址空间，尤其是玻璃温室、育种育苗场等占地空间较大的生产设施用地，更是难以找到发展空间。为解决设施农业发展与基本农田保护之间的矛盾，建议上级政府在相关政策上有所突破和创新。首先，建议在基本农田划定时，同步编制设施农用地布局规划，或将设施农用地布局作为基本农田划定的一个重要章节，在规划编制时，就充分考虑清楚设施农用地的选址问题；其次，建议适度放松生产设施用地占用基本农田的管控力度，尤其是像在上海这样的国际大都市，科技农业、种源农业等农业现代化的发展，对生产设施用地的需求较大，可研究通过核销基本农田机动指标或设定标准将直接用于农业生产的生产设施用地作为基本农田来管控。

2.3 构建设施农用地信息管理平台

根据上海市规土局、市农委、市林业局《关于进一步完善设施农用地管理支持设施农业健康发展的通知》规定，设施农用地的申报需建设主体提供建设方案，建设方案包含拟建设施农用地四至范围的1∶2000地籍图件，设施农用地用地规模不得高于相关配套标准（《上海市设施农用地用地标准（试行）》）。这样的审批方式，能够控制单一项目建设的规模和标准，但难以有效避免同一农业生产区域重复申请设施农用地或相邻两个项目存在服务区域重叠等情况，造成区域设施农用地总量超标。设施农用地的台账式管理方式，已经不能适应农业精细化管理要求，需要农业相关管理部门组织建立一套设施农用地信息管理平台，将设施农用地建设选址范围、服务农地的规模范围等空间信息及备案时间、经营主体、服务的农业产业类型、用地类型等属性信息录入系统，既方便了后续的监督管理，也能够有效防止设施农用地的违法建设、重复审批建设等问题，提高设施农用地的用地效率和管理部门的工作效率。

3 结语

规划先行，通过设施农用地布局规划的编制，合理引导设施农用地的布局，有利于适应都市现代农业的发展要求，更好地为农业的转型升级提供服务支撑。尤其是位于大都市郊区的农业，未来不仅仅承担农业生产功能，还发挥着更多的生态、教育、示范作用，对设施农用地的需求会只增不减，须抓紧编制布局规划，以规范设施农用地使用，提高土地集约利用水平，保护优质耕地资源。

好的规划不能只是“墙上挂挂，纸上画画”，要重视规划的后续实施工作。设施农用地规划编制完成后，应出台必要的配套政策，从人力、资金、监管等各方面保障规划的顺利实施。构建设施农用地信息管理平台，支撑项目规划实施和后续管理工作，将设施农用地规划管理工作纳入城市精细化管理体系中，实现精细化管理的全覆盖，从中心城区扩展到农村，从规划扩展到建设、监管的全生命周期管理。

参考文献：

[1] 徐小峰，胡银根，王恒.设施农用地现状分析[J].国土资源情报，2011（1）：54-56.

[2] 赵真.浦东新区设施农用地管理现状分析及其对策建议[J].中国农业信息，2013（11）：211-212.

（助理编辑：易 婧；责任编辑：丁志祥）