改革开放以来党的社会治理理论与实践创新

姜志成 卢继元

[摘要]社会治理理论是改革开放以来中国共产党根据保障和改善民生的需要以及社会建设和社会發展的形势提出来并进行实践的。党的社会建设理论的形成经历了一个较长的过程，而社会治理理论则是在党的社会建设理论中较晚提出的一个理论课题。提出并重视社会治理，是改革开放以来党的一个重大的理论创新与实践创新。从理论创新上说，社会治理理论是党治国理政新理念新思想新战略的题中应有之义，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是对马克思主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系有关思想的创造性发展。从实践创新上看，由社会建设到社会管理再到社会治理，反映了党对社会治理实践的不断创新。

[关键词]改革开放；社会治理；理论创新；实践创新

[中图分类号] D616 [文献标识码] A [文章编号] 1009-0169（2018）09-0016-06

当下中国，社会治理是社会建设的热门话题。抛开广义和中义的社会建设不说，单就狭义的社会建设而言，它都是一个很宽泛的概念，民生保障、生活改善、社会改革、社会管理、社会治理等都包容在社会建设的范畴里面。

一

党的社会建设理论的形成经历了一个较长的过程，而社会治理理论则是在党的社会建设理论中较晚提出的一个理论课题。通过对改革开放以来党的理论与实践创新的系统梳理，发现以下十六条线索大体勾画出了改革开放以来党的社会建设理论与实践提出与发展的时间表和路线图：一是中国共产党一贯的人民立场、人民情怀以及对人民首创精神的充分尊重。这既是党的社会建设理论与实践形成的理论基础和逻辑起点，又是其性质和宗旨的集中体现和根本保证。二是在改革开放新时期，中国共产党始终强调要团结一切可以团结的力量，调动一切积极因素，包括各阶级、各民族、各阶层、各团体等，处理好、化解好各种社会矛盾，共同建设社会主义事业。这既是社会建设的主体、依靠力量，又是社会建设的对象和基本内容。三是粉碎“四人帮”之后，为解决历史遗留的民生问题党提出的相关政策措施。主要是解决就业问题？譹？訛，改革教育制度？譺？訛，整顿企业和交通运输，恢复和发展生产，使人民生活水平大幅提高？譻？訛。四是改革开放之初，为保持社会稳定党提出的相关战略方针。在邓小平“稳定压倒一切”思想和“两手抓”战略指导下，严厉打击各种社会犯罪，保护人民群众生命财产安全，确保改革开放和社会主义现代化建设有一个良好的秩序和环境。五是在重新确立我国社会主义社会的主要矛盾过程中，对满足人民物质文化需要的认识与部署。1981年党的十一届六中全会通过的《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：“在社会主义改造基本完成以后，我国所要解决的主要矛盾，是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。”[1]这一主要矛盾决定了社会主义的主要任务是解放和发展生产力，不断满足人民日益增长的物质文化需要，促进人的全面发展。六是围绕着党在社会主义初级阶段的基本路线而形成的关于富强、民主、文明的理论与实践探索。1987年党的十三大确立了党在社会主义初级阶段的基本路线。后来，党的代表大会根据形势的发展变化，对党章作了修改，在基本路线里富强、民主、文明之后又增加了和谐、美丽，为社会建设目标指明了方向。七是在社会利益分化、社会矛盾增加和推进政治体制改革下，党的十三大提出了社会协商理论。八是为打破平均主义大锅饭，邓小平强调效率优先兼顾公平，提出允许一部分人一部分地区先富裕起来，先富带动后富。邓小平在探索社会主义本质的过程中形成的共同富裕的思想，反映了在分配上人民对公平正义的向往。九是党的十三大确立的“三步走”发展战略中小康社会的思想与实践。就是到2000年在解决人民温饱的基础上实现小康。十是在建立社会主义市场经济体制过程中，1993年党的十四届三中全会要求建立与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系。十一是在“三个代表”重要思想中，关于增强党的阶级基础和扩大党的社会基础的思想。2001年，江泽民指出，为了保持党的先进性，巩固党的执政地位，必须不断增强党的阶级基础和扩大党的社会基础。十二是以人为本、促进人的全面发展的思想。2001年，江泽民在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话中指出了中国特色社会主义的根本任务就是促进人的全面发展。2003年党的十六届三中全会提出了以人为本的科学发展观。十三是胡锦涛提出的构建社会主义和谐社会以及加强和创新社会管理的思想。2005年2月19日，胡锦涛在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中指出：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”[2]14十四是在社会主义事业总体布局中，社会建设正式列入其中。2005年，胡锦涛指出，随着我国经济社会的不断发展，中国特色社会主义事业总体布局“由社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体”[2]2。十五是在逐步改革和全面深化改革过程中，社会改革逐渐成为改革的一个重要方面。2012年，胡锦涛在十八大报告中指出：“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。”[3]十六是在国家治理体系与治理能力现代化中，社会治理提上议事日程。2013年，习近平指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排。”[4]91

二

“治理”一词自20世纪90年代以来在公共管理领域中开始普遍使用，社会治理概念从2013年以来在社会管理领域开始流行起来。前者是旨在使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。后者是指社会主体依法对社会事务进行治理的互动过程。社会治理是国家治理的基石，是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，是社会建设的重要内容和重大任务。通过社会治理达到社会和谐，是中国共产党领导能力和执政本领的一个基本标志。

关于社会治理理论与实践的创新主要是：

（一）社会治理理念的创新

理念是行动的先导。創新社会治理理念，才能科学引领社会治理实践健康发展。在中国特色社会主义新时代，创新社会治理理念既要坚持党性与人民性相统一的理念，也要坚持政治性与科学性相一致的理念，既要坚持党的领导与依靠群众相统一的理念，也要坚持政府主导与社会自治相一致的理念，既要坚持共建共治与共享相统一的理念，也要坚持社会化、法治化与智能化、专业化相一致的理念，既要坚持法治、德治、自治相统一的理念，也要坚持行政、善治相一致的理念。总之，最核心的是坚持党领导一切理念，以人民为中心理念，共建共治共享理念。

1.党领导一切理念。习近平指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[5]20中国的事情要办好，关键在党。要搞好社会治理，离不开党的坚强领导。改革开放以来，我们开创了中国特色社会主义事业，形成了中国特色社会主义道路、理论体系、制度、文化。我们靠什么坚持和发展了中国特色社会主义？归根结底靠的是中国共产党的领导。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。坚持党的领导是当代中国的最高政治原则，也是加强和创新社会治理的最高政治原则。社会治理之所以能取得历史性成就、发生历史性变革，根本原因就是在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下全面加强了党的领导。“无论哪个领域、哪方面工作，无一不是从加强党的领导抓起”[6]。党的领导是具体的不是抽象的，体现在社会治理领域，就是要在党的领导下坚持社会治理的政治立场，树立鲜明的社会治理价值观，要由党制定在不同历史阶段上社会治理的奋斗目标和战略举措，社会治理要执行党的路线方针政策，要坚持党管干部的社会治理原则。一个时期以来，在坚持党对社会建设和社会治理的领导上，存在一些诸如社会组织要独立于党之外、公民社会不属于思想领域和政治范畴等模糊和错误认识，党的领导被忽视、淡化，阻碍和影响了社会治理的健康发展。只有牢牢坚持中国共产党的领导，不断提高党在社会治理上把方向、谋大局、定政策、促改革的本领和定力，确保党在社会治理上始终总揽全局、协调各方，社会治理才能保持正确方向，保持健康发展，不断取得实效。

2.以人民为中心理念。社会治理是与人民生活和利益联系最紧密的领域。创新社会治理理念，必须真正立起以人民为中心的理念。这也是党性和人民性高度统一的生动体现。着力践行以人民为中心的发展思想，这是党的十八届五中全会首次提出来的，体现了我们党全心全意为人民服务的根本宗旨，体现了人民是推动发展的根本力量的唯物史观。首先，坚持人民主体地位，这是唯物史观的根本观点。人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量，必须依靠人民创造历史伟业，必须顺应人民对美好生活的向往，并把它作为奋斗目标，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。其次，坚持人民当家作主，这是社会主义的本质要求。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是社会主义政治发展的必然要求。再次，坚持在发展中保障和改善民生，这是中国共产党的初心和使命的具体体现。增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。第四，以人民为中心，需要站稳人民立场，进一步密切党群、干群关系，保持同人民群众的血肉联系。第五，要树立正确政绩观，多做打基础、利长远的社会治理之事，不搞脱离社会治理实际的盲目攀比，不搞劳民伤财的社会治理形象工程、政绩工程，求真务实，真抓实干，勇于担当，真正做到对历史和人民负责。

3.共建共治共享理念。共建共治共享是社会主义的本质要求，是社会主义制度优越性的根本体现。习近平指出，社会治理要“坚持人人尽责、人人享有”[5]45。“人人尽责”，说的就是共建共治。必须发动人民共同建设共同治理，人人参与，人人尽力，充分体现人民当家作主的主人翁地位。“人人享有”，说的是人民自己创造的各种成果必须由人民自己共同享有。习近平指出：“共享理念实质就是坚持以人民为中心的发展思想，体现的是逐步实现共同富裕的要求。”[4]402共享发展理念，其内涵主要有四个方面。一是共享是全民共享。这是就共享的覆盖面而言的。二是共享是全面共享。这是就共享的内容而言的。三是共享是共建共享。这是就共享的实现途径而言的。四是共享是渐进共享。这是就共享发展的推进进程而言的。这四个方面是相互贯通的，要整体理解和把握[4]403。落实共享发展理念，要从两个层面去做。一是充分调动人民群众的积极性主动性创造性，举全民之力推进中国特色社会主义事业，不断把“蛋糕”做大。二是把不断做大的“蛋糕”分好，让社会主义制度的优越性得到更充分体现，让人民群众有更多获得感。落实共享发展是一门大学问，要做好从顶层设计到“最后一公里”落地的工作，在实践中不断取得新成效[4]404。

（二）社会治理体制机制创新

1.加强制度机制建设。习近平指出，要坚定不移走中国特色社会主义社会治理之路，善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理优势，而“加强和创新社会治理，关键在体制创新”[7]127，要在体制机制、制度政策上系统谋划，不断“完善中国特色社会主义社会治理体系”[7]135。一是“加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立社会公平保障体系。”[8]13二是正确处理人民内部矛盾，加强预防和化解社会矛盾机制建设。三是树立安全发展理念，健全公共安全体系。四是加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。

2.改革社会体制。首先，深化行政体制改革。政府主导社会治理，是中国特色社会主义社会治理格局的主要内容。从政府管理与社会治理的关系来看，政府既处于社会治理的主导位置，又要为社会治理负主责。深化社会体制改革，首先就得从深化行政体制改革做起。十九大报告阐述的“深化机构和行政体制改革”[5]39的主要精神是，第一，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。第二，要坚持政府主导，突出政府基本公共服务职能，健全基本公共服务体系，实现公共服务均等化，按照低水平、广覆盖、可持续的要求，搞好城乡公共服务一体化建设。第三，统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。第四，统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法。第五，赋予省级及以下政府更多自主权。第六，深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离。其次，深化社会体制改革。主要包括：第一，深化教育体制改革。第二，深化就业体制改革。第三，深化收入分配体制改革。第四，深化社保体制改革。第五，深化扶贫体制改革。第六，深化医疗卫生体制改革，实施健康中国战略。再次，深化管理体制改革。社会治理，必须科学认识社会力量的重要地位和作用，正确处理行政力量与社会力量的关系，深化改革行政部门对社会力量的管理体制。通过改革社会力量管理体度，激发社会力量活力。第一，成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，除根据法律法规和国务院决定需要前置审批的以外，可直接向民政部门依法申请登记。第二，尽快实现行业协会商会与行政机关彻底脱钩。第三，推进政府向社会购买服务。

3.完善治理体制。十九大报告提出要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。一是“要充分发挥各级党委在社会治理中总揽全局、协调各方的领导核心作用，同时强化各级政府抓好社会治理的责任制。”[9]二是要引导和推动社会力量参与社会治理，努力形成社会治理人人参与、人人尽责、人人享有的良好局面。三是要坚持法治保障，充分发挥法治对社会治理的引领、规范和保障作用。

（三）社会治理方式创新

1.社会治理方式创新的原则。习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”[10]第一，坚持系统治理。信息化社会强化了社会主体的多样化、强关联和互动性，使全局性、系统性和复杂性成为社会治理生态的基本特征。我们面对的社会已经成为大规模、动态且相互耦合的系统。在现代生活的每一个层次，如个体、组织、政府，以及每一个维度，如社会、经济和政治等，我们所面临的问题都更加错综复杂。我们面临着具有“复杂性”的社会治理生态，迫切需要我们坚持系统治理。因此，系统的思想和方法在创新社会治理方面也越来越受到重视，复杂性、自组织、反馈、网络等概念逐渐成为社会治理研究中的重要语汇。21世纪信息通讯技术和网络、计算机技术的发展，不仅导致了社会复杂性，对社会治理提出了挑战，同时也为我们创新社会治理体制提供了基础和条件[11]。第二，坚持依法治理。法治是社会治理的最优模式。依法治理是现代社会治理的基本方式。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。建立健全社会治理的法律是加强和创新社会治理的根本保障。依法治理是人民群众通过法律手段管理公共事务的创造性活动，是依法治国在社会生活中的体现。一是要加快社会治理领域的立法工作，完善党依法执政、政府依法行政、社会组织和公众依法自治并参与社会治理的治理结构。二是要强化各级领导干部的法治观念，提高其运用法治思维和法治方式化解社会矛盾的能力和水平。三是通过加强法治宣传教育、弘扬法治精神，促进社会成员自觉养成学法、守法、用法的习惯，并通过促进司法公正、加强司法公信力来树立法律的权威，增强全社会的法治意识。四是保障公民在社会治理中的法律主体地位。五是明确公民在社会治理中的具体参与规则。六是优化社会治理的政府配合及制度环境。第三，坚持综合治理。一是把民主与法治相结合。社会治理强调多元主体协同共治，其要义在于民主和法治。习近平多次强调民主法治建设的重要性，他说：“必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。”[8]104这明确指出了推进社会治理现代化要高度重视民主法治问题。二是把法治与德治相结合。道德是人们内心的法，拥有道德的人们就能够自觉地遵守法律和纪律。无论是在何种社会治理模式中，法律都是一种外在性的规范，它通过权利与义务的合理配置及对不遵循法律的主体的处罚而促使社会主体遵循法律，从而达到其预定的目标。法律和道德之间是相容的，它们都为了秩序和效率而发挥各自的功能。道德对于社会治理具有潜移默化的作用。要按照“强化道德约束、规范社会行为”的要求，建设社会主义核心价值体系，培育社会主义核心价值观，建立健全社会行为规范体系。三是把法治、德治、自治相结合。增强社会自我调节、自我规范等功能。培育并发展公民各种形式的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，确立公民自治、基层自治、社会自治的意识。四是把经济、政治、法律、思想相结合。既要强化物质效益，又要坚持政治原则，既要做好教育工作，又要强化法纪底线，既要坚持思想疏导，又要坚持司法惩治。第四，坚持源头治理。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，实现治标与治本的统一，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。要处理好维稳和维权的关系，要把群众合理合法的利益诉求解决好。一是社会治理必须着力解决由中国特色社会主义新时代我国社会主要矛盾引发的社会问题。二是以深化社会体制改革为创新社会治理的动力，解决保障民生、促进社会公平的体制性结构性问题和障碍。三是要保持洞察民意的敏锐性，坚持依法决策，畅通制度化的利益诉求渠道。四是坚持全面从严治党，以实际行动取信于民。全面从严治党永远在路上。一个政党，一个政权，其前途命运取决于人心向背。五是采用科学有效方法，主动应对化解矛盾。

2.社会治理方式创新的效能

“社会治理是一门科学”[7]127。作为一门科学，社会治理就是要深化对社会运行规律和治理规律的认识，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，善于运用先进的理念、科学的态度、专业的方法、精细的标准提升社会治理效能。一是提高社会治理社会化水平。社会治理社会化，指的是在党的领导下，在政府的主导下，充分发挥社会力量参与社会治理，真正依靠人民群众实现社会治理。要充分发挥社会力量的作用，形成社会治理的社会合力。在社会治理中，要尊重各类社会主体的自主性、积极性、参与性，使之发挥出应有的效用。二是提高社会治理法治化水平。法治是最优治理模式。法治是规则之治。只有将法治作为国家治理现代化的核心内容，才能保证国家和社会治理的规范性、科学性、稳定性。这就要求社会治理必须走法治化的道路，因为法治不仅是社会治理的合法性来源，也是增强社会治理的权威性和公信力的根本保障。要加强社会治理法治建设，提升社会治理法治化水平。要做好社会治理立法工作，为社会治理法治化提供法律遵循。要做好社会治理执法和司法工作，善于运用法治方式把社会治理难题转化为执法、司法问题加以解决。依法建立社会矛盾化解机制。依法健全解決群众合理诉求机制。依法构建立体化社会治安防控体系。依法建立自然灾害应急体制。三是提高社会治理智能化水平。大数据的迅猛发展，已经深入影响到社会治理领域。大数据正在广覆盖、强渗透地影响着人们思维视域与行为范式，冲击、解构着现有的社会结构与状态，并试图重构新的社会秩序，从而对社会治理产生重大影响。智能化为提高社会治理水平提供新动力。随着以信息技术为代表的各种高新技术的蓬勃发展，一方面带来了社会模式和结构的新变革和新挑战，另一方面也为创新社会治理提供了新动能和新机遇。大数据推动社会治理由单一中心转化为多中心治理，由传统被动响应型管理到现代主动预见型治理。四是提高社会治理专业化水平。随着社会进入信息时代，人类面临的问题越来越复杂、越来越专业，必须通过专业化分工，让专门人才解决专业问题。分工产生效能，专业化是社会分工的产物，是社会进步的标志，是提高社会治理水平的必然要求。习近平反复强调，要创新治理方式，特别是要注意加强“精细化管理”和“精准化”[7]133-134治理。在社会治理中实施精细化，就是使社会治理主体多元化。在社会治理中实施精细化，就是使社会治理流程优化、精确化。在社会治理中实施精细化，就是使社会治理绩效最优化。

参考文献：

[1]中共中央文献研究室.三中全会以来重要文献选编（下）[G].北京：人民出版社，1982：839.

[2]胡锦涛.在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话[M].北京：人民出版社，2005.

[3]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：人民出版社，2012：34.

[4]中共中央文献研究室.习近平总书记重要讲话文章选编[G].北京：中央文献出版社，党建读物出版社，2016.

[5]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[6]王岐山.开启新时代 踏上新征程//党的十九大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2017：14.

[7]中共中央文献研究室.习近平关于社会主义社会建设论述摘编[G].北京：中央文献出版社，2017.

[8]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[9]潘盛洲.打造共建共治共享的社会治理格局//党的十九大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2017：365.

[10]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本（2016年版）[M].北京：学习出版社，人民出版社，2016：224.

[11]樊瑛，狄增如.创新社会治理的系统思维[J].系统科学学报，2017，（1）：52-53.

责任编辑：王玉倩