广西区域生态安全问题及其对策探讨

谢华

摘 要 生态安全是国家安全的重要组成部分，是国防安全、政治安全和经济安全的坚实基础。分析目前广西域生态安全存在的问题，包括生态系统功能退化、生态补偿机制有待完善、环境与发展的关系需进一步协调、资源环境支撑能力对可持续发展形成制约、政策法规体系仍不健全等，并提出具体的解决建议。

关键词 生态安全；生态建设；环境保护；广西

中图分类号：F323.22 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.1.031

随着改革开放的不断深入和经济社会的快速发展，环境污染严重、资源约束趋紧、生态系统退化的形势日益严峻，生态安全问题已经成为关系人民福祉和民族未来的大事[1]。习近平总书记提出了总体国家安全观，把生态安全纳入国家安全体系之中，对于破解生态安全威胁、促进经济社会可持续发展、加快生态文明建设具有重要意义和深远影响[2]。党的十八届五中全会进一步明确提出，坚持绿色发展，有度有序利用自然，构建科学合理的生态安全格局。“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”。生态安全问题关乎经济发展、社会稳定、国民健康，更关乎民族和谐、国家长治久安。

1 广西生态建设与环境保护存在的主要问题

1.1 局部地区生态系统功能退化，生物多样性受到威胁

广西自然生态系统较为脆弱，长期对资源的不合理开发造成生态系统受到不同程度破坏，原生植被不断减少，部分区域水土流失、石漠化扩展趋势尚未得到有效遏制，广西岩溶土地面积833万hm2，占广西土地总面积35.1%，其中石漠化土地面积153万hm2；广西水土流失面积为505.36万hm2，占广西土地总面积21.35%，并且仍呈继续扩大趋势[3]。

天然林面积减少，人工纯林林相单一，森林质量下降。目前，广西共有天然林465万hm2，人工林734万hm2，人工林比重偏大。中小水电站开发利用强度大，河流过度开发严重干扰自然水生态过程，影响河流生态系统健康；广西已建中小水电站1 211座，在建288座，至2020年还将规划建设359座[4]。

耕地资源重用轻养，地力消耗过度，大量使用农用化学物质以及工矿企业污染物排放，导致土壤理化性状变劣，生产力下降，水肥资源约束已成为制约广西农业可持续发展的瓶颈因素。2015年，广西化肥施用量261.53万t（折纯），主要作物化肥利用率32%，低于全国平均水平3百分点[3]。

自然资源开发利用过度、资源开发挤占野生物种的生存空间。生物多样性保护尚未完全纳入各级政府的规划或议事日程，野生动植物保护专项经费投入较少，保护管护、救护繁育等保护措施仍不到位，生物多样性面临威胁。

1.2 生态补偿机制有待完善

广西积极探索生态补偿机制建设，研究制定了一些政策，但是生态补偿涉及到复杂的利益关系调整，对生态补偿原理性探讨较多，针对具体地区、流域的实践探索较少。目前，广西仍未建立系统的水资源和水土保持生态补偿机制，生态补偿未成为财政转移支付的重点。广西属于珠江水系的上游，多年来为保护珠江付出了高额的成本，但横向跨省之间的生态补偿却难以实现。现行的部分生态补偿项目标准过低，一些生态补偿政策不能从优化整个区域（流域）环境质量的角度出发，通盘考虑环保资金的使用，从而导致与生态补偿关系最密切的收费项目不能发挥生态补偿的效用。

1.3 转方式、调结构难度大

2015年广西三次产业结构比例为15.3∶45.9∶38.8[3]，处于工業中期阶段，仍属于欠发达地区。近年来，国内市场钢铁、有色、水泥等行业产能过剩情况日益突出，广西相关部分主要工业产业结构调整步伐滞后。2015年广西重工业占工业总产值的71.3%[3]，广西以重工业为支撑，以高耗能产业为主要拉动力量的产业结构未有改善。

广西工业发展方式仍较粗放，产业整体发展水平和质量不高，技术含量、深加工水平及资源综合利用程度较低，难以适应国家抑制“两高”和过剩产能的力度不断加大、节能减排约束进一步强化的新要求，转型压力较大。特别是一些列入国家重点防控区域的地区，发展有色金属产业已受到国家实行重金属排放总量控制的限制，转方式、调结构更为紧迫。

1.4 环境与发展的融合、协调需要进一步加强

广西优化国土空间格局的机制尚未健全，对广西的发展还缺乏着眼长远、科学统筹的规划，对部分区域产业发展方向、规模、布局还未能充分考虑和评估资源禀赋条件、生态环境承载能力和环境保护要求，资源配置不合理，盲目布局、低水平重复建设现象较突出，个别项目甚至不符合国家产业政策和环保要求，致使一些产业难以形成优势，或者不具发展的可持续性。

1.5 资源环境支撑能力对可持续发展形成制约

广西生态环境脆弱，土地、能源、矿产资源相对匮乏，资源环境承载力较弱。部分区域由于长期对自然资源过度开发、粗放利用，保护和恢复治理措施滞后，付出了较大的环境代价，石漠化、水土流失、矿山生态破坏、环境污染、土壤重金属污染等环境问题突出，对区域可持续发展已造成明显影响。

1.6 政策法规体系仍不健全，资金投入不足

广西环境保护体制机制、法规标准、经济政策尚未健全，生态补偿机制尚未完善。生物多样性保护尚未完全纳入各级政府的规划或议事日程，自然保护区缺乏强有力的统一规划和监管。引领和推动科学发展的监督考核机制仍不完善，尚未从根本上扭转单纯追求GDP政绩的倾向。环境保护投融资机制尚未形成，投资渠道单一、投入不足。自然保护区建设、重点生态工程建设、重金属污染治理、农村环境综合整治等资金缺口大，生态公益林补偿标准偏低，与森林商品性经营收益差距较大，生态保护和林农发展的矛盾日益突出。

2 提升广西区域生态安全的建议

2.1 优化国土空间开发格局

2.1.1 坚持“在发展中保护，在保护中发展”原则

落实《广西主体功能区规划实施意见》（桂发改规划﹝2013﹞483号文）[5]，严格实施《广西壮族自治区主体功能区规划》，把生态保护作为重大开发建设布局的前提，把资源环境承载力作为确定区域产业发展规模的科学依据，努力破解重点产业布局与生态安全格局、结构规模与资源环境承载力的两大矛盾。

2.1.2 合理科学规划

发展现代产业，打造新的战略支点。重点发展现代制造业、战略性新兴产业和以旅游为龙头的现代服务业；对糖、铝、其他有色金属、水泥和其他建材、钢铁、锰等传统优势产业加快改造升级步伐；对汽车、机械、石化、电子等产业加快提升产业档次和技术水平；大力培育发展新材料、新能源、生物医药、养生健康等新兴产业。因地制宜找准发展方向，高起点、高标准进行规划和开发建设。

2.2 提升区域生态安全的保障能力

2.2.1 划定生态保护红线，构建广西生态安全格局

根据中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年2月印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》[6]，以改善生态环境质量为核心，以保障和维护生态功能为主线，按照山水林田湖系统保护的要求，划定并严守广西的生态保护红线，对生态红线区域实行最严格的管控制度，依法实施强制性保护，禁止一切与保护和维护主导生态功能无关的开发活动，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变，为维护区域生态安全和促进经济社会可持续发展提供保障。

2.2.2 大力推进造林绿化，提升生态功能

通过“绿满八桂”造林绿化工程等系列活动，力争更进一步提高广西森林覆盖率。进一步调整和优化公益林结构，严禁在公益林区（特别是水源涵养林区）等重要生态区域种植桉树工业原料林，对目前公益林区内的桉树林逐步使用乡土树种替代，以便更好地发挥其生态功能。

2.2.3 加强重要生态功能区的修复和保护

通过自然修复与工程治理相结合的方式，逐步恢复森林、湖泊、河流湿地等自然生态系统结构和功能，增强生态产品生产能力。逐步将河流源头地区、主要河流两岸、大中型水库周边的商品林改造为水源涵养能力强的生态公益林。加强自然保护区、森林公园等自然资源保护，进一步提升生态安全保障能力。提高现有自然保护区的综合保护能力，新建和升级一批自然保护区，完善自然保护区网络。抓好水土流失重点区综合治理，实施山区、丘陵区小流域坡耕地水土保持、农业与生态综合整治；推进重点流域和大中型水库水污染综合治理。

2.2.4 促进重要生态功能区与周边社区协调发展

推行社区共管的保护区管理模式，提高社区居民参与力度。推广使用沼气池、太阳灶、太阳能热水器等清洁能源，降低薪材的消耗。加强技术培训，合理开辟致富途径，提高重要生态功能区及其周边社区的自养能力。做好重要生态功能区移民生活保障工作，落实生态补偿及生产生活保障问题。

2.2.5 强化资源开发生态监管

切实加强水、矿产、土地、森林、海洋、生物等重要自然资源开发活动及项目建设的生态环境监管，严格执行环境影响评价制度和“三同时”制度，强化生态保护和生态恢复责任目标考核，规范开发建设与运营活动。

2.2.6 打造广西生态教育工程，提高全民生态意识

积极推进生态文明教育进机关、进企业、进课堂、进社区、进乡村，结合公德教育，多形式、多层次、多角度、分类别地开展以增强生态环境保护意识为目标的教育活动，普及生态文明观念，提高全民生态素质。

2.3 推进生态文明制度建设

2.3.1 建立监督评价和考核机制

建立健全监督制约机制，建设或规划的重大项目必须充分考虑生态文明建设的要求并通过专家论证，对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，要通过开听证会或社会公示等形式听取公众意见，接受社会监督。完善经济社会发展考核评价体系，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。按主体功能区定位分类设置考核目标，实行差别化考核，对限制开发地区弱化经济指标的考核，突出对生态建设与保护的政绩考核，逐步建立与主体功能区规划相适应的政绩考核体制，并在广西范围内逐步推行；对于已实施差别化考核的县（区），其GDP考核指标不应转嫁给其他县（区）；设定合理的区域工业产值占比参数，当某个县（区）的工业产值占比低于设定值时，应开展生态政绩考核并取消其GDP考核。

2.3.2 健全自然资源资产产权制度和用途管制制度

构建完善有效的自然资源资产管理机构，统筹协调自然资源资产管理和监护工作。积极探索和实施编制资产负债表；建立多元主体的产权制度。

2.3.3 完善生态补偿机制

按照“谁破坏，谁恢复；谁受益，谁补偿”的原则，推动地区间建立横向生态补偿制度。强化政府的主导作用，建立生态补偿政策的绩效评估制度。建立地方配套生态公益林补偿金制度，并形成动态增长机制，缩小生态公益林管护与商品林经营收益差距；开展生态公益林差别化补偿地方标准制订的先试先行工作，体现生态公益林生态功能的“优质优价”。尽快建立基于流域跨界水质的上下游间双向补偿与赔偿机制。

2.3.4 建立环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度

对不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的单位及个人，必须终身追究其责任。

2.4 着力解决广西生态和环境安全问题

2.4.1 合理利用水资源

加强水资源利用总量控制，强化水资源统一调度，研究制定江河水量分配方案，建立上下游地区取用水总量控制指标体系。加强用水定额和计划用水管理，统筹利用雨洪资源和再生水、矿井水等非常规水源，积极推进节水型社会建设。采取打井等的开源截流、广辟水源的措施，努力增加水资源的有效供给。加强与周边区域的协调，探索水价改革模式和水权交易机制，保障沿海地区的压咸补淡等用水需求。加快建设桂西北旱片综合治理、跨流域調水等工程，以及病险水库（水闸）除险加固、大中型灌区续建配套及节水改造，提高桂西北地区水利保障。加强沿海区域的水环境治理力度，通过多种措施节约用水，解决沿海区域的水质性缺水问题。

2.4.2 加强水生态环境保护

建立健全流域水环境保护联防联控机制，制定和实施重点河口海域及沿岸、江河以及水库流域环境整治规划。全面推行流域分段的各级河长负责制，各级河长负责开展包干河道的水环境治理目标任务。加强流域水环境的综合管理政策、法律和制度体系的建设，建立协调地方政府和公众参与的信息沟通渠道，及时发现水环境隐患和环境污染。建立系统科学的水环境整治技术方案，强化水污染防治。认真抓好流域生态建设工程以及生态养殖工程、重点渔场养护工程、重点河岸与海岸的清洁卫生工程等。

2.4.3 严格保护饮用水水源地

加快完成城镇、农村饮用水水源保护区划定工作。组织开展集中式饮用水水源环境状况评估工作及饮用水源地安全保障专项执法检查，开展地下水污染状况普查。实施最严格的水环境监管制度，建立水功能区达标和考核体系，将城镇集中式饮用水源地水质达标率纳入政府绩效考评指标。加强江河源头地区、水源涵养地区、重要湖库地区、饮用水水源地等水环境功能区建设，加快城市备用应急水源工程建设。加快完善突发性水污染事件应急处理机制。

2.4.4 推进大气污染控制

加大力度研究空气污染成因，实施有针对性的污染防治。加快开展各大城市PM2.5监测，建设监测网络；加强机动车尾气排放控制，提升排放标准，合理有序地发展城市公共交通；通过环境容量倒逼产业升级并加大工业废气治理工程力度；加强清洁生产，抓好工业脱硝脱氮的治理。

2.4.5 加快石漠化综合治理

把退耕还林与发展农村新能源建设有机结合起来，大力开展农村新能源建设，减少薪柴消耗量，保护森林资源。把扶贫攻坚与石漠化结合起来，加大水利、交通等基础设施建设，切实解决民生与发展问题。有计划地进行生态移民，并解决好移民生活保障问题。充分利用当地资源优势，改变居民的生产、生活方式，实现生态良性发展，持续推进石漠化的治理工作。

2.4.6 全面加强北部湾近海海域的环境保护

逐步建立陆海统筹、天地一体的近岸海域环境保护全防全控体系，全面实施入海河流流域综合整治工程。加强围填工程管控，引导科学填海方式。加强红树林、海草床、珊瑚礁等生态系统的保护，尽快扭转生态退化趋势，实现近岸海域生态系统的恢复和可持续发展。

2.4.7 重点加强重金属污染防治

要加大整治力度，深化广西电解锰、有色金属采选及冶炼、电镀、铅蓄电池等重金属行业的专项整治；加大涉重金属落后产能淘汰力度，加强建设项目重金属污染物排放总量管理，执行“等量置换或减量置换”的原则，严格涉重金属项目环境准入；全面推进重金属污染治理项目。要加强突发污染事件应急处置能力，开展可能突发污染危险点的全面摸底，尤其是对危险易发区域的掌握，加强监管；进一步完善应对突发污染事件的处置预案，加强对相关事件处置的演练，制定发生突发污染事件后的应急监测方案；加强同流域上下游区域相关部门的联系，建立发生突发事件后联动机制。

2.5 打造广西特色生态产业

2.5.1 大力发展特色农业

因地制宜扶持和引导发展广西特色产业，构建“一乡一品”的产业发展格局。着力抓好优势农业产业基地建设；加强农业技术推广服务体系建设，不断提高农民生产经营的组织化程度。

2.5.2 大力发展绿色工业

发展循环经济，推行绿色转型，实现资源开发利用的优化和产业生态化。将绿色转型与发展循环经济纳入城镇发展规划，从广西实际出发设计绿色转型模式和实施方案。抓好工业园区建设，坚持走资源消耗低、环境污染小的新型工业化发展道路。充分利用好广西优势，做强林产工业和水电业两大资源产业。引导工业资本积累投向科技含量较高的企业，形成一批带动力强的工业骨干企业和主导产业，提升区域工业竞争力。

2.5.3 加快发展生态旅游开发

充分发挥广西生态良好、自然景观独特、民俗文化浓郁的优势，推进江湖风光、温泉养生、森林生态、文化休闲、农家体验等旅游资源的深度开发，打造生态旅游品牌。完善配套基础设施建设，构建“吃、住、行、游、购、娱”于一体的旅游产业体系。加强旅游开发管理，坚持保护开发并重。

2.6 推进新型城镇化新型工业化的生态发展

2.6.1 新型城镇化的生态发展

科学规划，处理好城市建设中眼前和长远、局部和整体、效率与公平、分割与整合的生态关系。优化城镇空间格局，推行绿色发展、循环发展、低碳发展，调整优化产业结构。重视城乡一体化发展，加强社会服务设施均等化建设，城市基础设施建设向农村延伸，城市公共服务向农村扩散，将新农村建设与城镇化进程有机结合在一起。

2.6.2 新型工业化的绿色发展

积极促进产业结构优化升级，促使经济发展由主要依靠工业带动和数量扩张带动，向三次产业协同带动和结构优化升级带动转变。坚决抑制高耗能、高排放产业增长，加快淘汰落后产能。大力发展循环经济，正确处理经济增长速度与节能减排的关系，使经济发展建立在节约能源资源、保护环境的基础上。推进环保科技攻关，大力发展节能环保技术装备、服务管理、工程设计、施工运营等。

2.7 持续推进“美丽广西”建设

将“美丽广西”建设作为广西最大的民生工程来抓，各级政府加大投入，集中力量，深入开展“美丽广西”建设。按照“清洁乡村、生态乡村、宜居乡村、幸福乡村”四个阶段持续推进，加大农村环境综合整治力度，建立农村环保管理长效机制，加快实现清洁环境、美化乡村、培育新风、造福群众的目标。不断加强农村基础设施建设，加快改善农村生产生活条件。加强生态文明知识教育普及，提高农民群众生态文明素养、增强村民的可持续发展观念，充分发挥广大农民群众的主体作用，构建和谐的农村生态文化体系。建立美丽乡村建设综合考核机制和评价体系。要典型引路，示范带动，做到以点带面，点面结合。结合农村实际，因地制宜建设美丽乡村。

参考文献：

[1] 彭建，赵会娟，刘焱序，等.区域生态安全格局构建研究进展与展望[J].地理研究，2017，36（3）：407-419.

[2] 欧阳志云，徐卫华，肖燚，等.新世纪我国生态安全面临的新态势与对策[J].智库理论与实践，2016，1（6）：33-41.

[3] 广西壮族自治区统计局编.广西统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2016.

[4] 广西壮族自治区水利厅.广西中小水电水能资源开发规划[R].南宁，2016.

[5] 广西壮族自治区发展改革委.广西壮族自治区主体功能区規划[R].南宁，2012.

[6] 中共中央办公厅，国务院办公厅.关于划定并严守生态保护红线的若干意见[N].北京：新华社，2017-02-07.

（责任编辑：敬廷桃）