深度贫困地区贫困现状及脱贫路径研究

2018-05-14张玲王建忠

安徽农业科学 2018年28期

张玲　王建忠

摘要基于贫困与反贫困相关理论，习总书记提出的“乡村振兴战略”内涵，针对深度贫困地区脱贫成本高、难度大、见效慢，已经脱贫的地区基础仍然比较薄弱的现状，对深度贫困地区进行深入的实地调查，分析贫困特征及脱贫障碍，关注农民贫困问题，精准分析致贫原因，并寻找可行的帮扶措施。

关键词深度贫困；致贫原因；脱贫路径

中图分类号S-9文献标识码A文章编号0517-6611（2018）28-0221-03

Research on Poverty Status and Poverty Alleviation Path in Deep Poverty Areas

ZHANG Ling， WANG Jianzhong

（Hebei Agricultural University， Baoding， Hebei 071000）

AbstractBased on the theory of poverty and antipoverty， the connotation of “rural rejuvenation strategy” put forward by General Secretary Xi pointed out that poverty alleviation in deep povertystricken areas is still relatively weak with high cost， high difficulty， slow response and poverty alleviation. Conducted indepth field surveys， we analyzed the characteristics of poverty and obstacles to getting out of poverty， paid attention to the problem of peasants poverty， analyzed precisely the causes of poverty and found feasible measures to help them.

Key wordsDeep povertystricken areas；Causes of poverty；Poverty removal path

2017年6月23日，习近平总书记在山西省太原市主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会，对深度贫困地区的特点以及脱贫攻坚的艰巨任务进行了剖析。河北省有深度贫困县10个，深度贫困村206个，脱贫攻坚任务艰巨，面对其自然环境恶劣、经济资源匮乏、人才流失严重等问题，应根据深度贫困地区特点，创新扶贫模式，完善扶贫政策，确保扶贫成效，争取2020年顺利实现脱贫“摘帽”。

1调查方案

1.1调查目的

该次调研主要针对精准扶贫、精准脱贫重大决策部署，年度减贫任务完成情况，贫困人口精准识别、精准退出、精准帮扶，群众认可度、不满意度，脱贫攻坚责任落实、政策落实和工作落实等情况进行调查，通过分析访谈调查评估，科学评价各级党委、政府扶贫成效，通过发现问题和整改问题，推进脱贫攻坚各项政策落实，保障建档立卡贫困人口高标准脱贫出列，提升脱贫攻坚的精准度，增强群众脱贫攻坚的满意度，为打赢脱贫攻坚战提供政策和对策咨询意见。

1.2调查内容

该次扶贫成效调查范围为深度贫困县，调查评估内容包括贫困人口“两不愁三保障”实现情况、脱贫攻坚责任落实、政策落实和工作落实情况，对每个县扶贫工作进行整体评价，结合贫困人口、贫困村退出的16项指标，特别是综合贫困发生率、精准识别率、精准退出率，因村因户帮扶工作满意度、不满意度等工作进行问卷制作和调查，找出扶贫工作的不足和农户不满意的原因，分析脱贫路径、帮扶措施、脱贫成效等方面存在的问题以及原因，提出解决问题的对策建议。

1.3调查抽样

每个深度贫困县抽取贫困人口较多的3个贫困村和2个非贫困村（含已退出贫困村），对1个100户左右的贫困村实施全覆盖调查，其他村随机抽取贫困户10户、脱贫户10户，非贫困户5户开展调查核实。调查样本共计1 600户。

2工作亮点

2.1总体判断

深度贫困地区扶贫工作成效明显，结合上级政策和本地实际进行顶层设计，各县有创新部署，鄉镇干部扶贫具体抓落实，驻村工作队或者帮扶责任人、两委班子扎实工作，相关部门和人员付出了巨大努力，扶贫成效初步显现。但深度贫困地区由于资金、资源、人才、市场、政策等诸多短板，本着缺什么补什么的原则，无法短期实现整体脱贫，而且脱贫措施也要因地制宜，不能急于求成。

2.2突出亮点

一是群众满意度高。贫困人口的满意度非常高，远高于评估组调研过的其他贫困县，这或许与所处区域文化传统有关，但还是能够充分反映贫困户对扶贫工作的认可度。

二是贫困户物质贫困但精神富有。贫困户和人口的家庭环境的整洁、生活状态的悠闲和对美好生活的向往，给评估组调查员留下深刻的印象，这是扶贫工作的良好基础，应在提升贫困户内生动力上下功夫。

3共性问题

3.1扶贫档案基础工作有待完善

尽管省市县都有明确的顶层设计文件，但在具体落实中不平衡、不充分问题普遍存在。调查发现，档案工作作为脱贫攻坚的基础工作，基层扶贫档案不完整、信息不准确、不符合逻辑的现象严重，扶贫工作痕迹化管理主线不清晰，难以展现扶贫工作的全过程。

3.2政策把握和创新有待提高

调查中发现的一个非常突出的问题是，由于2014年贫困户识别不精准，目前仍然有一部分不符合贫困条件的农户仍然在享受扶贫政策，难以服众。这是共性问题，急需加以研究解决，要么尽快脱贫出列，要么从建档立卡贫困系统中直接清退，否则会导致村民的隔阂，产生贫困户与非贫困户的“撕裂”现象，引起更深次的问题，严重影响群众满意度以及农村社会和谐。

3.3政策宣传和引导有待细致深入

边缘贫困户与边缘非贫困户差距不大，但享受政策有差异，导致基层工作开展难度大，个别村庄存在“扶贫养老”现象，依靠政府扶贫或低保养老问题较多。做好扶贫脱贫中贫困户与非贫困户工作，需要做深入细致的安抚和解释工作，工作不细致会导致村民对扶贫工作意见较大。

3.4产业就业扶贫难度较大

面对产业风险和扶贫资金使用风险，各县普遍有畏难情绪，考虑到各县地理位置、气候条件、经济状况现实，产业扶贫项目普遍存在規模小、同质化严重、抗风险能力弱，持续性待观察问题[1]。这个问题可能会导致通过产业就业实现稳定增收退出要求受到影响，但客观是事实则是贫困地区资源匮乏、贫困人口年龄偏大、劳动力素质偏低、扶贫资金使用约束可能不利于产业就业扶贫，急需专题研究相关的指导意见和建议。

3.5危房改造政策落实应实事求是

调查中发现，子女住新房，父母住危房、进行过危房改造的房屋再次成为危房，但无法享受危房改造补贴政策、一户多宅且符合居住标准，但仍住危房的贫困户等问题突出。这些贫困户如果实行危房改造是否违反政策，值得深入研究。但是如果不进行危房改造，就达不到“两不愁、三保障”的标准，无法实现脱贫退出。

3.6“两线合一”政策落实有偏差

调查发现，部分县在贫困识别过程中，要么将低保人口一并纳入贫困人口，实现所谓的“两线合一”，要么为了村情稳定，本着贫困人口和低保人口指标不重叠原则，即识别为贫困人口的不能再享受低保待遇，有低保待遇的不再享受扶贫政策。这些做法违背了贫困、低保同步识别的要求和目的，可能导致贫困人口识别出现“漏评”和“错评”现象[2]。

3.7扶贫工作思路和格局有待拓宽

贫困县应该树立举全县之力打赢脱贫攻坚战，扶贫工作不仅仅是扶贫系统和相关部门的事情，应该充分深入理解“动员全党全国全社会力量”“强化党政一把手负总责的责任制”“三位一体”“六个精准、五个一批”等扶贫理念和思想，动员全县所有力量，打赢脱贫攻坚战[3]。

3.8非贫困村成为扶贫攻坚任务的“盲点”

此次评估调研中，深度贫困县基础设施建设基本完成，只有少数村庄道路硬化尚未不达标，路灯还不能使用，卫生室建设不符合要求等（深层次问题是对于规模较小的卫生室建设有待创新）。一个突出问题是非贫困村无论是基础设施建设还是产业发展，都被贫困村远远甩在了后面，非贫困村的垃圾处理和环境整治问题也亟待解决。

另外一个不容忽视的问题是，贫困户和非贫困户之间以某一个标准一刀切，两者之间的政策差异太大，尤其是边缘贫困和非贫困难以精准界定，贫困户界定上的民主并非一定是有效的方式，精准识别与否可能会导致严重的社会稳定隐患，造成农村社会的撕裂。调研中发现，由于在识别时按照人均纯收入的标准进行模糊计算，本来生活水平相近的农户，有些成了贫困户，有些没有成为贫困户，而变成了“边缘户”，贫困户享受到了很多扶贫政策，造成了一定程度上的“恋贫”情结，而非贫困户最终会因为强烈的现实反差，形成对精准扶贫的诸多误解，甚至走向上访之路。

3.9基层党组织建设薄弱

在基层，精准扶贫面临着诸多问题：

一是扶贫工作责任划分不清楚、责任主体目标不明确。精准扶贫工作责任划分不明确，工作计划制定不细致、不精准，工作调度不及时、不经常，被动应付多，主动大胆创新不够，虽然有关领导带头推进工作，但落实不到位、创新方式不够、成效不明显。

二是党员致富带头人带动作用不强。表现在党员致富能手队伍薄弱，辐射面有限；部分党员致富能手意识不强，作用发挥有限。

三是村级集体经济发展缓慢，基层党组织在引领发展方面做得不够。基层党组织是否有活力有责任感，是否能够有积极性的带领本村村民增收致富，是脱贫攻坚的关键要素之一。调研中发现，基层党组织涣散的村，村委会成员之间不团结，拉帮结派，各项工作开展不顺利，如有的村产业规模化发展障碍重重，土地流转不顺畅等问题突出，严重影响了产业及园区的发展，没有充足实力带动贫困户脱贫致富。

4相关对策及建议

4.1举全社会力量打赢脱贫攻坚战

脱贫攻坚是一项统揽经济社会发展全局的政治任务，各贫困县委、政府一把手应该勠力同心，相关部门、乡镇通力协作，站在政治高度，真重视、真协作、动真格，开展切实可行的顶层规划和设计，牢记树立举全县之力脱贫攻坚的理念开展精准扶贫和脱贫工作[4]。

建议各级党委进行专项研究，以问题为导向，充分考虑关键少数特殊问题和现状，有针对性的提出明确解决措施，按照 “动员全党全国全社会力量”“强化党政一把手负总责的责任制”的指导性原则，在统筹协调部门、乡镇、社会的基础上，细分和明确各级党政部门及驻村工作队、帮扶责任人、村两委的责任，强化党建扶贫和乡村社会治理，与实施乡村振兴战略有机结合。

4.2合理安排扶贫开发工作组织协调机构

目前，各县主管党委副书记或政府副县长担任扶贫负责人，从职责分工上来看，各司其职，分工明确，但从实际调查结果来看，驻村工作队由组织部领导，乡镇党委书记直接受乡委书记领导，村支书直接受乡镇党委书记领导等，由于副书记或者副县长无法实现各县直部门的整体协调，无法做到“举全县之力”脱贫攻坚[5]。因此，应设置由县委书记和政府县长为第一责任人的扶贫开发工作小组，调动一切相关部门，步调一致，协同作战，全面推进脱贫攻坚工作的开展。

4.3创新脱贫攻坚机制

首先，完善制度体系，层层传导动力，层层压实责任。脱贫攻坚的制度体系业已形成，责任体系、政策体系、投入体系、动员体系、监督体系、考核体系，各司其职，各负其责，为脱贫攻坚提供了制度保障，为解决深度贫困地区问题提供了坚实的制度基础。同时，还得完善政策和措施，强化脱贫攻坚制度性供给。

其次，创新管理机制，在脱贫攻坚的关键领域和关键环节取得突破。重点解决深度贫困地区公共服务、基础设施以及基本医疗有保障的问题，对居住在自然条件特别恶劣地区的群众加大易地扶贫搬迁力度，对生态环境脆弱的禁止开发区和限制开发区群众增加护林员等公益岗位，对因病致贫群众加大医疗救助、临时救助、慈善救助等帮扶力度，对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭实行政策性保障兜底[6]。

4.4加强扶贫档案管理

扶贫档案要摸清底数，进行痕迹化管理。档案内容包括扶贫工作的整体情况以及每一项工作的实施过程，充分展现扶贫工作的过程和成效。另外，有必要在乡镇、村、户三级档案中，补充乡情、村情、户情介绍，以全面反映乡镇、村、户的扶贫工作内容及成效，为贫困户、贫困村退出和了解贫困状况提供基础。

4.5改善工作方式和手段

扶贫干部应注意工作方式和方法，先抓试点后带面，不要盲目大规模推动，如扶贫档案、产业扶贫、易地搬迁等，可以先做试点，再铺开，避免返工，劳民伤财，挫伤扶贫相关人员的积极性[7]。

4.6均衡发展兼顾重点突破

扶贫工作应注意区别开展工作，不要一刀切，确保农村整体均衡发展的同时，重点问题重点突破[8]。如贫困县和非贫困县，贫困村和非贫困村，一般贫困县和深度贫困县，问题村和稳定村，一般贫困户和关键少数贫困户，坝上贫困县和坝下贫困县，先进县和后进县等。

4.7建立容错机制，鼓励扶贫工作创新

各级党委有必要建立相应的容错机制，纪检、监察、审计等相关部门要为脱贫攻坚保驾护航，发挥相应的指导服务作用，让扶贫干部轻装上阵甩开膀子、没有顾虑的干工作、干事业，发现的问题要分清楚产生问题责任和本质区别对待，这样才能激发扶贫工作人员的工作积极性，更好的推动全市扶贫工作。同时，上级部门要有“为担当者担当”的责任和能力，勇于为下级部门承担风险。

此外，各级党委要贯彻执行国开办发〔2017〕52號文件精神，督促市直相关部门克服扶贫工作形式主义，减轻基层负担，有关部门要减少或者取消不必要的考核、检查、督察、督导，防止多头考核、层层考核等形式主义。

4.8加大扶贫干部培训力度

各级党委要及时组织一线扶贫干部学习最新扶贫政策及方针，以便落在实处，保证实效。同时，尽快研究原来的贫困户中，目前被清退后仍然享受政策，以前年度已脱贫的户，因存在识别不精准，理应清退，不再继续享有扶贫政策，但目前系统中标注的是已脱贫，并继续享受扶贫政策。这是一个不容忽视的问题，处理不好有可能引起更大的纠纷。

4.9关注关键问题

各级党委、政府应有的放矢，将脱贫攻坚中的普遍性和特殊性相结合，应当密切关注：

一是关注重点贫困县和深度贫困县差异，尤其是坝上贫困县的特殊自然条件。

二是关注贫困户（人）诉求中的特殊问题，非贫困户、脱贫户特殊诉求问题。

三是关注关键少数县、乡镇和乡村（户、人），深入分析症结，抓住主要矛盾，解决关键问题。

参考文献

[1] 贺雪峰.中国农村反贫困问题研究：类型、误区及对策[J].社会科学，2017（4）：57-63.

[2] 汪三贵，刘未.以精准扶贫实现精准脱贫：中国农村反贫困的新思路[J].华南师范大学学报（社会科学版），2016（5）：110-115.

[3] 虞崇胜，唐斌，余扬.能力、权利、制度：精准脱贫战略的三维实现机制[J].理论探讨，2016（2）：5-9.

[4] 莫光辉，张玉雪.大数据背景下的精准扶贫模式创新路径：精准扶贫绩效提升机制系列研究之十[J].理论与改革，2017（1）：119-124.

[5] 杨智.小康社会目标与甘肃农村反贫困研究[D].兰州：兰州大学，2016.

[6] 龙永华.精准扶贫视阈下湘西州农业产业扶贫模式创新研究[D].吉首：吉首大学，2015.