美丽乡村建设背景下的农村空心化问题治理

乐冰馨

摘要 “十三五”以来，美丽乡村建设为乡村的未来指明了方向。在针对南京市高淳区、溧水区和江宁区等地进行实地考察，并与区镇领导召开座谈会的基础上，提出空心化的治理必须与美丽乡村建设相结合。将乡村依据空心化程度分为两类：近郊空心化程度不严重的乡村和远郊空心化程度较严重的乡村。在拆迁资金投入，盘活建设用地指标和与当地农民利益共享的方法等方面采取不同的方式，实现空心化治理与美丽乡村建设的双赢。

关键词 农村空心化；美丽乡村；乡村复兴

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2018）02-0201-02

Abstract Since the 13th fiveyear plan，the construction of beautiful countryside has pointed the direction for the country's future.In Jiangning area，Gaochun area and Lishui area，we held seminars with district town leaders，on the basis of it，we proposed hollowing out of management must be combined with beautiful rural construction.The rural areas according to the degree of hollowness are divided into two types： A country that are closer to the city with less emptycentric，A country far away from the city with a serious degree of hollowness.Taking different ways in terms of the investment of the demolition fund，the index of the construction land and the method of sharing with the local farmers' interests，we can realize the winwin situation of the construction of the hollowedout governance and the construction of the beautiful countryside.

Key words Rural hollowing；Beautiful countryside construction；Rural renaissance

随着我国城镇化的发展，城市数目快速增多，农民工向城市大规模迁移，这也导致农村空心化日益严重。2016年中国城镇常住人口79 298万人，比上年末增加2 182萬人，乡村常住人口58 973万人，减少1 373万人，城镇人口占总人口比重（城镇化率）为57.35%。以桠溪为例，桠溪全镇农业人口5.2万人，耕地面积超过0.53万hm2。2016年，农民人均可支配收入20 597元，同比增长8.3%。从分布状况来看，全镇现有劳动力约2.6万人，其中在外打工约6 600人，年人均收入约4.3万元，在外打工收入远高于在家乡从事农业劳动的收入，可以预见，桠溪的农村空心化问题将继续加深。

城镇化吸纳富余劳动力，是时代发展的需要，但由此导致的空心化问题需要与城镇化进程配套解决。美丽乡村建设为农村空心化治理提供了新的思路，因此将空心化治理与美丽乡村建设相结合具有重要研究意义。

1 南京市农村空心化现状调查

在南京市科委、南京市农业委员会的积极协助下，笔者实地走访了高淳区桠溪镇“慢城”美丽乡村及特色小镇建设、溧水区永阳街道东庐社区凉棚下美丽乡村建设、溧水区晶桥镇芮家村石山下空心村改造、江宁区秣陵街道观音殿空心村改造、江宁区秣陵街道乡伴苏家、江宁区横溪街道上范村、兴范村美丽乡村建设。在南京市秘书二处韩道辉处长以及南京农业大学公共管理学院于水教授的主持下，与桠溪镇镇政府、溧水区区政府、江宁区区政府分别召开了3次座谈会议，3次会议时长均达2 h以上，在镇区政府汇报成果特色的基础上，着重与镇区政府探讨空心化治理与美丽乡村建设过程中所存在的问题。

2 农村建设中的治理困境

2.1 村庄的未来

沃勒斯坦把现代社会的转变主要归结为资本主义这种占支配地位的制度性关系的影响结果，将地区分成了核心、半边缘和边缘地区[1]。在这种逻辑的影响下，关于村庄命运的已有理论概括主要集中在村庄终结和村庄转型两类说法中。

村庄终结体现了2种发展趋势。一是市场经济背景下的“去农业化”发展。二是城市化背景下的“去社区化”发展。村庄转型是对村庄终结的反驳。 “村庄终结论”还是对我国的知识界、政策制定者和社会公众产生了不少误导作用。一方面，以现代化为未来取向的理论研究者、政策制定者，常常把农业、农民、农村的未来假定为工业化、城市化和现代化，是一种激进的乌托邦。另一方面，把农业、农民和农村视为现代化的“他者”，是实现社会现代化的拖累。从已有经验来看，弱质村庄的发展更需要政府发挥积极地主导作用，从而带来一条村庄复兴之路。

2.2 农村各层面的空心化

2.2.1 土地空心化。土地空心化分为耕地空心化与宅基地空心化，宅基地空心化主要表现在人走屋空以及农村普遍的“建新不拆旧”现象，耕地空心化体现在土地撂荒化，由于农业的低附加值和农村主要劳动力的缺失，留守的妇女老人与其说在从事农业生产，不如说是在看房子带孩子，保护耕地的战略要求和发展现代农业的愿景都受到空心化的影响。

2.2.2 人口空心化。人口外流一定程度上瓦解了我国农村的社会结构，并改变了农村的制度选择和治理绩效。不仅阻碍了农村社会的发展与转型，也因为传统家庭结构的解体导致大量社会问题，如留守老人的养老、留守妇女的个人发展、留守儿童的家庭教育等。这些问题若处理不好，都会成为社会危机的发展源头。

2.2.3 基础设施空心化。人口的不断外流导致治理主体缺失，治理动力缺乏，从而形成的恶性循环式的自身推力[2]。外流人口在大城市无法享受与城市居民同等的社会保障，同时由于外流人口的离开，减少了当地政府改善基础设施的规划。在这样的格局下，外流人口和留守人口都没能享受到合理的社会保障，农民始终处于弱势群体的地位。

2.3 美丽乡村建设的困境

2.3.1 拆迁成本过高。以溧水区为例，截至2017年6月，溧水区房屋收储共涉及白马、晶桥、洪蓝、和凤、石湫5个镇31个村庄，其中实施整村搬迁的有洪蓝的沈家、石岗、东山头及和凤的破墙围等17个村庄。2016年签约1 257户，截至目前交房1 114户；2017年计划收储1 420户，截至目前已签约1 048户，交房653户。整村搬迁的模式仅适用于下山脱贫、地质灾害防治或空心化严重的情况。否则，出于短期利益考虑让农民成为失地农民，会使农民丧失安全感，长期会诱发更多社会问题。

2.3.2 建设用地指标缺乏灵活性。考虑到生态宜居性要求，美丽乡村建设中人均建设用地指标应控制在 12～140 m2。随着美丽乡村建设的推进，乡村空间的社会功能被重新定义，包括其他的初级生产（生物多样化）以及独特的消费角色（如居住、娱乐、休闲和环境保护），但这并不能说明乡村和农业的分离。

2.3.3 未与当地农民利益共享。在整村搬迁的基础上，溧水区永阳街道东庐社区凉棚下项目中提及的回乡就业的惠农方式在实践中缺乏可行性。美丽乡村中商业项目的运行是以市场化的方式运作，优先考虑本村村民就业的政策属于政府忽视市场主体地位，干预市场运作的多余行为。简单的整体搬迁使美丽乡村建设在一定程度上减少了与村民协商的工作量，但却忽视了最重要的与当地农民利益共享、致富当地农民的根本目的，也在一定程度上加深了“举家离农”的人口外流方式。

2.3.4 土地确权工作进程缓慢。不稳定的农地产权弱化了农民的投资积极性[3]，而稳定的土地产权起到了激励农民使用农家肥等有机肥料投入的作用[4]。稳定农地承包关系和明晰农地产权不仅有利于增加农民对土地投入的预期，而且也为土地承包经营权证的融资和抵押提供了产权基础，可以有效缓解农户的资金困境，也方便农村发展的多元化。

3 美丽乡村建设背景下的农村空心化治理

就实地调研结果看，无论是近郊的乡村还是远离城市空心化严重的农村，政府都采取了由政府出面回购宅基地，以拆迁政策为依据安置农民，再与社会资本合作进行美丽乡村改造的设计与运行的模式。这种模式构架的普遍使用，未能因地制宜地改造农村，也未结合农村空心化的问题进行深入思考，导致既没有兼顾农村空心化治理，也没有很好地完成美丽乡村建设的预期目标。

在分析实地调研问题的基础上，笔者将美丽乡村的建设依据空心化程度分为近郊空心化程度不严重的乡村与远郊空心化程度较严重的乡村2种类型，提出了农村空心化治理与美丽乡村建设的结合路径。

3.1 依空心化程度，合理降低拆迁成本 拆迁成本过高的问题主要发生在对近郊乡村的美丽乡村建设中，如溧水区晶桥镇芮家村石山下空心村改造、江宁区横溪街道上范村及兴范村美丽乡村建设。由于近郊离市区较近，在市区打工的农村青年多会在本村庄居住，故近郊村庄空心化程度较低。如果一致采用拆迁居民，引入社会资本的方式打造美丽乡村，会造成高昂的拆迁成本，使招商引资产生困难。

整村拆迁的方式只适合于空心化严重的远郊村落，人口稀少搬迁工作量少，同时可将节省的拆迁资金用于改善交通情况，实现美丽乡村建设因地制宜的初衷。对于近郊村落，应该积极发挥当地村民建设美丽乡村的作用。

3.2 依宅基地空心化程度，提高建设用地指标灵活性

《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中第 6 条“完善土地利用机制”为解决用地问题指出 4 条解决路径：一是规范推进城乡建设用地增减挂钩；二是建立城镇低效用地再开发激励机制，允许存量土地使用权人在符合法律法规及相关规划的前提下，按照有关规定经批准后对土地进行再开发；三是因地制宜推进低丘缓坡地开发；四是完善集体建设用地经营权和宅基地使用权流转机制[5]。

除利用第2条和第3条对低效用地再开发和开发低丘缓坡地外，结合空心化程度，有助于利用第1条和第4条解决建设用地指标缺乏灵活性的问题。另一方面，对于近郊空心化程度不严重的村庄，鼓励集体建设用地流转；另一方面，对于远郊空心化程度严重的村庄，政府协调留守农民有偿自愿退出宅基地，退出后减少的农村用地指标可以通过第1种方式转化为增加的城市建设用地指标，以此利用宅基地空心化盘活建设用地指标。

3.3 依人口空心化程度，实现与当地农民的利益共享

美丽乡村建设最重要的目的是提升当地农民的生活质量和经济水平，建设过程中应当尊重农民意愿，突出农民主体地位，发挥村民的主导作用。

一是对于远郊空心化程度严重的乡村，拆迁房屋后在城区安顿留守群体，一方面可以改善其住房条件和生活水平；另一方面可以促成农村家庭的团聚，解决留守群体精神空虚，以及家庭结构瓦解所引发的各种社会问题。二是对于近郊空心化程度不严重的农村，在整体规划下鼓励当地村民以个体创业，宅基地入股，在本村就业等多种方式参与到美丽乡村的建设中利益共享，实现与当地农民的利益共享。在走访中了解到，高淳区大山村农家乐发展良好，村民大多回村就业，有效缓解了城市人口压力的同时也有力带动了当地经济的发展。

4 结语

农村空心化是一种挑战，但同样也是一种机遇，美丽乡村建设正是其转变成发展机遇的方式。相应地，美丽乡村建设也需要依托农村的空心化程度，解决实际建设中遇到的问题。

乡村的未来，应当是一部分消亡，一部分复兴。一部分由于空心化程度的严重，政府顺应其势使其自然消亡。合理安置原有的少数留守人口，并在安置地对村庄进行合并重组，弥补治理缺失。另一部分空心化程度不严重的农村，积极改革发展，实现乡村复兴。最终使乡村摆脱长久以来贫穷落后的面貌，使全体人民共享改革成果[6]。

参考文献

[1]美伊曼纽尔·沃勒斯坦.现代世界体系[M].北京：高等教育出版社，1998：5-6.

[2] 苏芳，尚海洋.农村空心化引发的新问题与调控策略[J].甘肃社会科学，2016（3）：158-162.

[3] YANG Y.Institutional Arrangements，Tenure Insecurity and Agricultural Productivity in Post Reform Rural China[D].Madison：University of Wisconsin，1995.

[4] LI G，ROZELLE S，BRANDT L.Tenure，Land right，and farmer investment incentives in China[J].Agricultural economics，1998，19（1/2）：63-71.

[5] 余池明.特色小鎮土地政策分析及建议[J].中国土地，2017（4）：22-23.

[6] 邱春林.中国共产党与农村治理的中国特色[J].理论学刊，2017（1）：138-143.