跨国农业公司影响我国粮食安全的规制研究

2018-05-14赵雅玲

安徽农业科学 2018年2期

赵雅玲

摘要分析了跨国农业公司影响我国粮食安全的途径和国际投资规则对跨国农业公司规制产生的影响，最后提出了完善跨国农业公司规制保护我国粮食安全的对策建议。

关键词跨国农业公司；粮食安全；投资规制

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2018）02-0197-04

Abstract The influence of transnational agricultural companies on China's food security and the impact of international investment rules on the regulation of transnational agricultural companies are analyzed.Finally some countermeasures are given to guarantee our food security by perfecting the regulation on transnational agricultural corporations.

Key words Transnational agricultural corporations；Food security；Regulation on investment

近年来，农业跨国投资对于解决发展中国家的贫困、粮食安全和环境保护问题起到积极的作用。同时跨国农业公司的投资行为对发展中国家的粮食安全产生不利影响，有必要深入研究如何规制这种不利影响以确保粮食安全。基于可持续发展的国际投资不断增长已经引起投资主体的广泛关注。围绕农业领域跨国投资的潜在收益与风险的研究日益增加。从具体实践看，诸如世行集团、国际货币基金组织等国际组织倡导下的农业领域投资对于解决发展中国家的贫困、粮食安全、环境污染以及就业等发挥了较大的作用，但是以跨国公司为主的私人投资主体在农业领域的投资则存在较大的争议。如何看待跨国农业公司的投资效应并评价其对粮食安全的影响，对中国等发展中国家而言具有重要意义。

韩国学者尹炳先等[1]在美刊《每月评论》上发表的《谁正在威胁我们的餐桌？——跨国农业公司的力量》认为，发达国家的跨国公司农业投资导致中小型的农场和农户破产，依靠资本的力量和农业技术的垄断控制了全球农业和食品加工业，导致发展中国家粮食安全等社会问题加剧。印度学者范达娜·席瓦[2]的研究成果《失窃的收成：跨国公司的全球农业掠夺》引用大量数据验证了发达国家的农业跨国公司以发展中国家的日趋贫困和环境恶化为代价操控了世界农业生产和农产品贸易，促使国内外学者关注发展跨国投资与发展中国家农业或粮食安全问题。联合国贸易和发展会议（UNCTAD）发布的《2009年世界投资报告》指出了农业领域外商直接投资（FDI）流入的快速增长趋势，合同农业成为跨国公司农业投资的主要方式，提出了促使东道国发展利益最大化的几点建议（例如关注国内法律框架及东道国与跨国公司的投资合同）[3]。国内学者围绕该问题展开的研究较为丰富。尹成杰[4]在对农业跨国公司的全球战略布局策略与方法进行分类研究的基础上，重点讨论了这种战略布局在农业贸易、东道国农业产业自主发展、风险转嫁等方面带来的不利影响，从农业产业发展战略完善、建立农业产业合作监督机制以及提升我国农业产业竞争力等方面提出了对策建议。周伟等[5]发现，跨国公司通过控制大豆的主要产区、种植以及控制粮食价值链的育种和加工2个高端环节对我国粮食安全造成了威胁。白梦娇等[6]对跨国公司对我国农业垄断的路径、对我国市场和粮食安全带来的威胁等问题进行了探讨，从利用农业贸易规则、产业链整合以及发展我国大型跨国农业企业3个方面提出了对策建议。任静等[7]从农业生物技术垄断，林文维等[8]从控制粮食产业链等具体路径角度探讨了这些路径对我国粮食安全的不利影响。总体看来，既有的研究有助于人们清晰地认识跨国农业投资影响东道国粮食安全的途径及应对，但对从应用农业贸易及投资规则应对跨国垄断对粮食安全不利影响方面的研究和探索不够深入。探究当前农业贸易及农业投资的规则发生的变化，以及這些变化对消除农业跨国垄断以及保护我国粮食安全的借鉴意义等，对于我国未来农业投资政策改革以及提升我国粮食产业竞争力具有积极意义。

1 跨国农业投资影响粮食安全的路径及我国粮食安全现状

1.1 跨国农业公司影响粮食安全的路径

农业安全关系国家安全，因此对一国农业的控制力往往意味着对该国经济的控制力。而跨国农业公司通过多种途径对粮食安全产生影响。

1.1.1 通过控制和延伸产业链加强对粮食供给的控制。

跨国农业公司对农业产业链的渗透日益强化。跨国农业公司依靠其强大的技术和研发优势，控制了粮食产业链上游环节中的农作物育种、农业投入品研发环节。在农业领域，农作物育种环节基本被以孟山都、先正达、利马格兰和杜邦先锋为代表的跨国种业公司控制，美国的孟山都公司在玉米、大豆、棉花等多种作物转基因种子市场上占据70%～100%的市场份额[9]。作为农业投入品的农药、化肥研发环节则被孟山都、先正达、陶氏益农、加拿大钾肥等农化公司所控制，跨国公司在非洲、东南亚等国家和地区大量购买土地等生产要素，增强了其控制力。发展中国家的农业企业则被锁定在种植、简单加工生产等低端环节。农业产业链下游的农产品和粮油加工基本被ADM、邦吉、路易达孚、丰益国际和嘉吉等跨国公司所控制。以大豆行业为例，国际四大粮商控制了大豆加工行业全球市场的80%以上份额。跨国农业公司还通过独资、合资方式加强对东道国企业的实际控制[10]。

1.1.2 通过操控粮食定价权影响粮食安全。

农产品等大宗商品的定价权不单纯取决于实货的供求关系，还具有金融化的特征。我国是农产品的主要消费国和进口国，粮食需求具有刚性特征，全球四大粮商是包括大豆在内的主要农产品的定价者，大宗农产品商品期货交易所成为农产品价格的国际定价中心，这些定价中心主要位于发达国家，上述因素导致了我国对农产品定价权的缺失。

1.1.3 通过粮食安全政策制定对一国施加影响。

跨国农业公司与政府建立了密切的联系。在美国孟山都、陶氏益农等公司的高管人员在政府部门任职，一些政府要员退休后进入孟山都等公司董事会对政府粮食安全政策审批产生影响[11]。不仅如此，跨国农业公司对国际农业政策制定也起着重要作用，包括世界贸易组织（WTO）的农业协议草案起草中跨国公司也发挥了主要作用。跨国农业公司还通过与东道国政府要员保持直接或间接联系对东道国粮食政策产生影响，孟山都公司的农药获批进入阿根廷市场就是此战略的成功应用。

总体而言，跨国农业投资在扩大粮食生产、提高粮食生产效率以及保证食物安全方面起到了积极的作用，但农业跨国公司投资对粮食安全的不利影响也不容忽视。在农业领域良好的国际和国内法律规制对于保障东道国粮食安全不可忽视。

2 跨国农业投资影响我国粮食安全的规制现状

当前关于跨国农业公司威胁粮食安全的规制可以分为国际和国内2个层面进行分析。

2.1 农业国际投资规则及其影响

国际范围内，对跨国公司投资行为具有规制作用的规则主要包括经合组织（OECD）制定的《跨国企业指导原则》、国际劳工组织（ILD）制定的《关于跨国企业和社会政策的三方宣言原则》、联合国倡导的《全球契约》、联合国贸易和发展会议的“可持续发展投资框架”等文件。上述文件构成了目前跨国公司企业社会责任的核心部分，适用于所有行业的跨国公司经营行为。对于跨国农业投资行为而言，最具有代表性的当属联合国粮农组织（FAO）、国际农业发展基金会（IFAD）、联合国贸易和发展会议（UNCTAD）和世界银行（WBG）于2010年提出并共同推进的《负责任农业投资原则》[12]。该原则具体包括尊重土地和相关自然资源权利、投资应确保粮食安全、负责任的农业企业投资、社会和环境可持续性等7项原则。该原则提出后，2010年的G20首尔峰会把该原则作为共识的一部分，并倡议各国积极支持该原则。然而，上述国际组织关于跨国农业投资规制国际规则并不具有法律强制性，从而影响了其进程和效果。

2.2 我国国内法律的规制

《外商投资产业指导目录》及其修订在体现投资自由化、便利化的同时，对外资在农业育种、种子生产等领域的进入进行了规制。2017年6月，我国的《外商投资产业指导目录（2017年修订版）》发布，该《目录》分为两大部分：第一部分是鼓励外商投资产业目录，涉及农业和粮食安全的鼓励类措施条款共有10条；第二部分是外商投资准入特别管理措施，细分为限制外商投资产业目录和禁止外商投资产业目录两大类，外资进入农作物新品种选育和种子生产领域必须是中方控股，而外资进入稻谷、小麦、玉米收购、批发领域虽然是限制，但缺乏具体限制措施。新《目录》发布后禁止外商进入的目录只有3条，具体条目参见表1。

我国《反垄断法》的实施在一定程度上可以防止和弱化跨国农业公司在我国的市场垄断，保护我国粮食安全。反垄断法律旨在预防和制止市场垄断，保护公平竞争，提高市场运行效率。然而，反垄断法只适用于对跨国并购整体行为以及市场垄断行为的处罚，对于打破跨国农业公司的技术垄断优势作用甚微。我国投资领域对外开放程度的提高促使了更多跨国农业公司进入我国市场，不过扩大农业投资领域开放对我国农作用生物技术的创新和发展所起作用有待更深入地探讨。

国家安全审查制度的确立对于保护粮食安全具有重要意义。

美国的国家安全审查制度始于1988年美国国会通过的《埃克森-佛罗里奥修正案》，2007年《外商投资与国家安全法案》（英文简称为FINSA）对其进行了完善，后来美国财政部发布了《关于外国人合并、收购和接管规定》作为FINSA的实施细则。我国的国家安全审查制度始于2011年颁布的《外资并购境内企业安全审查制度》。表2对中美两国外资并购国家安全审查制度从审查范围、审查内容、审查机制、审查程序以及审查中的信息披露和保密性要求几个方面进行了比较。通过比较可以发现，在审查范围和审查内容方面，我國国家安全审查侧重于外资产业控制力是否增强，基于战略性部门以及本国生产者竞争力方面原因的审查比较弱。而对于粮食安全而言，农业部门的战略意义以及我国农户和农业企业的竞争力应给予重点关注。

现有的与农业有关的法律和部门规章制度有助于约束跨国农业投资带来的不利影响。2016年新修订的《中华人民共和国种子法》在新品种保护、种子引进等方面做出了规定，有助于保护我国国内种业市场有序发展、鼓励我国育种和种子生产经营企业。跨国农业公司在扩张过程中，开办了大量农场和与种植育种基地，使用了大量新型的化肥和农药，对土壤和环境造成破坏。国家林业局、环保部在气候、土壤环境保护和生物物种资源保护相关的立法和规章制定方面发挥了积极作用。但是当前国内关于跨国农业公司环境规制中，以政府为中心的单向规制占主导地位，法律行政手段为主，税收等经济手段使用较少。在相关法律制定过程中，国际组织、产业协会、企业、消费者组织等影响力薄弱，一定程度上降低了相关法律规制的效果。

可持续发展或者负责任的农业投资政策及其原则在我国签订的国际投资协定中鲜有体现。实现农业的可持续发展，鼓励跨国公司进行负责任的农业投资虽然成为多数国家和国际组织的共识，但在我国签订的国际投资协定中很少涉及相关条款。一方面是因为我国的多数双边投资协定签订时间较早，集中在20世纪末和21世纪初，当时农业可持续发展尚未成为投资政策关注的焦点；另一方面是因为投资协定中上述有关条款对我国有利有弊，因为它不仅意味着要求外国投资者在我国的投资要符合可持续发展等相关要求，而且也意味着我国农业企业对外投资中应遵循相关规则，从当前我国农业和粮食企业“走出去”实践看，要做出上述承诺的条件还不很成熟。

3 完善农业跨国公司规制保护我国粮食安全的对策建议

3.1 继续完善跨国农业公司的市场准入相关制度

各国针对跨国公司投资政策的改进提高了投资政策的稳定性、可靠性和透明度，降低了跨国投资的成本，同时东道国对跨国农业投资的监管权利应适当保留。具体的实施方法包括：继续完善针对外资并购或接管的国家安全审查制度执行细则，适当保留部分涉及农业跨国投资的前置审批环节，特别是加强跨国农业投资项目对环境、人体健康和生物多样性影响的研究及评价。

3.2 防止和减弱跨国农业公司在我国市场的垄断力量

我国的《反垄断法》已经将境外的垄断行为纳入了规制范围，从法律上确保了我国对可能造成垄断、对市场竞争带来不利影响的跨国农业公司在我国的投资及其项目的管辖权。但是实践中反垄断执法力度和执法能力弱，缺乏统一的、权威的反垄断执法机构。为保证对垄断行为特别是跨国农业投资的垄断行为的执法效果，应尽快设立统一的、权威的反垄断执法机构，保证该机构执法过程中的独立性。

3.3 完善我国国内农业相关环境规制和劳动用工法规

通过加强与FAO、ILO等国际组织及机构的合作，加强与产业协会及消费者团体的合作，把握国际环境规制发展趋势，并依据可行性原则修改和完善相关的国内环境和用工法规，同时应保证相关法规在执行中内外资标准必须一致的原则。

此外，基于可持续发展目标在双边或区域投资协定中加入跨国公司社会责任相关的劳工、环境等条款也成为部分发达国家追求的目标，我国正在和美国商谈双边投资协定，与欧盟、加拿大等发达国家和“一带一路”沿线发展中国家协商包含投资条款的自贸协定，因此未来基于可持续发展目标的投资条款可能纳入部分投资协定或自贸协定的协商范围，对此要加强研究，科学论证，以确保投资者保护和东道国监管权利的合理平衡。

3.4 增强我国农业生物技术实力，积极推进我国农业企业“走出去”

我国的农业企业在同跨国农业公司合作中应重视技术的引进、吸收和创新，努力提升自身的研发能力。另一方面，竞争力强的大型农业企业可以加快“走出去”的步伐，以及自身的全球战略需要收购国外的土地或并购一些有潜力的国外农业企业，实现我国粮食安全的战略布局。

参考文献

[1]尹炳先，王得忠.跨國农业公司对全球农业和食品加工业的破坏性影响[J].国外理论评论，2007（8）：44-47.

[2] 范达娜·席瓦.失窃的收成：跨国公司的全球农业掠夺[M].唐均，译.上海：上海人民出版社，2006.

[3] UNCTAD.World Investment Report 2009[R/OL].[20170820].www.unctad.org.

[4] 尹成杰.农业跨国公司与农业国际化的双重影响[J].农业经济问题，2010（3）：4-10.

[5] 周伟，BOULANGER MATHIEU，吴先明.农业跨国公司垄断对我国粮食安全的影响[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2016，16（3）：84-93.

[6] 白梦娇，贾利军.跨国垄断下我国粮食安全的威胁与保障[J].农业经济，2017（3）：120-122.

[7] 任静，刘丽军，宋敏.跨国公司在我国农业领域的技术锁定策略与对策研究[J].中国软科学，2012（1）：39-46.

[8] 林文维，谭砚文.农业跨国公司产业链布局的现状与成因分析[J].世界农业，2011（11）：15-18.

[9] 余莹.跨国公司控制粮食产业链战略对我国的影响及对策[J].甘肃社会科学，2014（6）：146-148，251.