新形势下水利水电工程农村移民生产安置人口的确定与实例分析

张森 吴壮海 杨燕生 吴家敏 刘欢

摘要 通过分析水利水电工程移民生产安置人口的内涵和现行的计算方法，阐述国家政策、居民收入多元性和土地资源日益紧缺等因素给现行农村移民生产安置人口确定带来的问题，探讨新形势下通过简化移民生产安置人口问题、及时发布配套行业标准、研究优化生产安置人口的计算等方法确定农村移民生产安置人口，并结合海南省迈湾水利枢纽工程，对移民生产安置人口确定进行实例分析。

关键词 水利水电工程；农村移民；生产安置人口；确定方法

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2018）13-0208-03

Discussion and Instance Analysis of Census of Rural Resident Relocation under the New Situation，Related to the Land Acquisited by Hydraulic and Hydropower Engineering Project

ZHANG Sen，WU Zhuanghai，YANG Yansheng et al

（China Water Resources Pearl River Planning Surveying&Designing Co.，Ltd.，Guangzhou，Guangdong 510000）

Abstract Through the analysis of census and the existing calculation methods of rural resident relocation related to the land acquisited by hydraulic and hydropower engineering project and systematically discuss the simple resolution of the problems of rural resident relocation， caused by governmental policy， resident income diversity， land resource shortage， and promptly issue the supporting standard， study the optimal calculating method of the resident relocation. In adition， the article illustrates the Hainan Mai Bay hydropower complex， to analyze the resident relocation.

Key words Hydraulic and hydropower engineering；Rural resident relocation；Production resettlement population；Optimal calculating method

水利水电工程农村移民生产安置人口是实施安置补偿的重要依据，是水利水电工程建设征地移民规划设计工作的主要内容之一[1]。国家出台相关政策和行业标准明确农村移民生产安置人口的確定方法。但是，随着经济社会的发展和相关政策的更新，水利水电工程移民生产安置人口的概念和适用条件发生了变化，给移民安置实际工作带来不便。因此，有必要对新形势下水利水电工程生产安置人口确定方法进行探讨，并结合实例分析为不同工程类型下的移民生产安置人口处理提供参考。

1 移民生产安置人口的内涵和现行的确定方法

水利水电工程农村移民安置人口是指因水利水电工程建设征地需要恢复生产或生活条件的农村人口。其中，生产安置人口是指因工程建设将其主要生产资料全部征收，需进行生产安置的农业人口。生产安置人口的确定作为生产安置规划的基础，是合理编制移民生产安置规划的前提，能否合理的做出科学的计算，是检验移民安置工作是否成功的重要指标。

以《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）为基础[2]，水利水电工程建设征地移民安置规划相关设计规范主要有2009年10月31日开始实施的《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（SL290—2009）、《水利水电工程建设农村移民安置规划设计规范》（SL440—2009），上述规范对移民生产安置人口的确定，对以耕（园）地为主要生活来源者，按库区涉淹没村、组受淹没影响的耕（园）地，除以该村、组征地前平均每人占有的耕（园）地数量计算，必要时还应考虑库内库外土地质量级差因素，具体计算方法可按照质量系数法和标准地法进行确定[3-4]。

1.1 质量系数法 考虑土地质量级差系数，用计算单元征收或影响耕园地的比重计算[3]：

R=AM征地影响/（M征地前/R基准） （1）

式中，R为基准年生产安置人口；A为土地质量级差系数，为计算单元征收或影响的耕园地质量与该计算单元总耕园地质量的比值；

M征地影响为基准年征收或影响的耕园地总面积；M征地前为基准年征地前的耕园地总面积；

R基准为基准年农业人口。

1.2 标准地法 将计算单元征收或影响的耕园地和该计算单元总耕园地用土地质量系数折算为标准地后计算生产安置人口：

R=Ab征地影响/（Mb征地前/R基准） （2）

式中，Mb征地影响为基准年征收或影响的标准地面积；Mb征地前为基准年征地前的标准地总面积。

2 新形势下生产安置人口确定存在的问题

2.1 国家相关政策的影响

根据生产安置人口的定义可知，移民生产安置人口是通过计算来确定的以农为生的农业人口，反映出村组受工程建设征地影响耕（园）地的多少，非农业人口不属于生产安置人口的范畴[5]。

但是，为适应新型城镇化需要，国务院于2014年7月24日出台《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号），该意见指出：“全面实施居住证制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口”。各省根据该意见进行了政策解读，其中浙江省人民政府出台《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》，并在全省11个试点县（市、区）进行户籍制度改革，从2015年12月31日起，慈溪已不再有农业户口和非农业户口之分，统一登记成为居民户口。

由于现行的生产安置人口不包括非农业生产安置人口，该意见实施居住证制度，取消农业和非农业的区别，对其生产安置人口的确定产生影响。具体表现在以下几个方面：

（1）生产安置人口可能增多。生产安置人口确定的质量系数法中，R基准为基准年农业人口，新政策取消农业户口和非农业户口的区别，导致R基准可能变大，生产安置人口可能增多。

（2）影响后期扶持人口的确定。《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》指出：“后期扶持范围为大中型水库的农村移民。转为非农业户口的农村移民不再纳入后期扶持范围”。该意見强调非农业人口不纳入后期扶持范围。实行居住证制度，将改变后期扶持人口的确定。该问题不能得到合理的解释，对社会稳定会造成一定的影响。

2.2 居民收入的多元化

随着经济社会快速发展，城镇化水平不断提高，居民收入多元化，单纯考虑总耕（园）地面积、征收耕（园）地面积、总人口、耕地质量系数4个因素确定生产人口，说服力不强，也不利于移民安置规划设计[6]。特别是一些临近市区经济发达地区和土地权属为国有、人员户口为非农业的国营农场地区，现行的生产安置人口确定方法有待改进和完善。

2.3 土地资源日益紧缺

按照“有土安置”的原则，生产安置人口的多少影响生产安置方案的制定，对移民投资也有一定的影响[7]。目前土地资源日益紧缺，以土地为依托的生产安置方案越来越难以实施。特别是一些引水、河道治理、堤防加固项目等线性工程，生产安置人口远大于搬迁安置人口，给项目决策和实施带来不小的压力。

3 新形势下移民生产安置人口确定的初步探讨

在国家经济社会快速发展和新政策出台的新形势下，居民收入构成多样化、移民生产安置方式多元化，探索合理的移民生产安置人口确定方法有现实的意义。笔者认为首先要尽快出台相关政策，发布配套行业标准，从顶层设计和政策标准上为移民生产安置人口确定提供理论依据。其次，根据不同工程实际情况，开展研究优化生产安置人的计算方法。再者，简化生产安置人口问题，采取多种计算方法对生产安置人口进行确定，特别是一些受农业户口和非农业户口影响较大的工程和线状工程，可以采取多种方式确定生产安置人口。

4 实例分析——海南省迈湾水利枢纽工程生产安置人口确定

4.1 项目基本情况

迈湾水利枢纽位于海南省南渡江干流的中游河段（图1），是实现琼北地区水资源优化配置的关键性工程，开发任务以供水、灌溉、防洪为主，兼顾发电，并为改善下游水生态环境和琼北地区水系连通创造条件。水库正常蓄水位108 m，死水位72 m，总库容6.27亿m3，兴利调节库容4.87亿m3，防洪库容2.2亿m3，电站总装机容量40 MW，多年平均发电量6 485万 kW·h。

工程建设征地影响涉及海南省4个市（县）、3个镇、9个村民委、14个村民小组以及澄迈县国有林区、海口监狱、六克农场（航运公司）；涉及国营中坤农场、西达农场、阳江农场共61个连队。工程建设永久征收土地总面积4 373.99 hm2，其中耕地309.81 hm2，园地2 518.43 hm2，其中国营农场永久征收土地总面积3 017.08 hm2，其中耕地249.09 hm2，园地1 943.83 hm2，耕园地面积占总面积的77.51%。

4.2 移民生产安置人口确定存在的问题

在进行生产安置规划设计过程中，按照现行生产安置人口确定方法主要有以下问题：工程建设征地涉及国营农场土地面积较多，对农场的生产和职工的生活造成较大的影响。国营农场机构构成复杂，分为农场和海胶分公司2个实体单位，农场又包括农村并场连队（由于历史原因，地方村组划归农场管理）和农场社区。农场和海胶分公司土地权属为国有，职工主要从事割胶作业，户口为非农业。现行的生产安置人口计算方法，已不适用。

耕地和橡胶园地是农场企业和职工个人重要收入来源，如何根据农场实际情况，确定生产安置人口并妥善制定生产安置方案，关系到农场及其职工的切身利益，也关系到当地的经济社会发展和社会稳定。

4.3 生产安置人口确定方法

根据国营农场的特殊构成，将职工生产安置人数划分为3部分统计，即农村并场连队职工人数、农场社区职工人数以及海胶公司职工人数。

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（1）考虑到农村并场连队身份的特殊性，职工人数的计算采取了《水利水电工程建设农村移民安置规划设计规范》（SL 440—2009）中标准地法，即以连队为单位，建设征地影响耕园地面积以建设征地前人均耕园地面积，并推算至规划水平年得出职工生产安置人数，见表1。

（2）农场社区职工人数计算。根据移民生产安置人口的以连队为单位，利用农场职工自营承包地块分布图，结合库区淹没范围图，统计出建设征地范围内涉及农场职工自营承包地块编号，对承包地块找出承包地块职工人员名单进行汇总得出人数：中坤农场社区20个连队474人，西达农场社区11个连队120人，农场社区职工生产安置总人数为594人。

（3）海胶公司职工生产安置人口确定。以连队为单位，利用海胶公司割胶工人岗位分布图，结合库区淹没范围图，统计出建设征地范围内涉及海胶公司职工人员名单进行汇总得出人数：中坤分公司19个连队受影响职工115人，西达分公司6个连队受影响职工69人，阳江分公司3个连队受影响职工15人，海胶公司职工生产安置人口为199人。

经统计，海南省农垦投资控股集团有限公司根据库区淹没影响3个国营农场耕园地情况，结合库区农场职工岗位实际情况，分析确定了3个国营农场农垦职工生产安置总人数为2 043人（农场社区594人、农村并场队1 250人、海胶分公司199人），其中中坤农场1 453人（农场社区474人、农村并场队864人、海胶分公司115人），西达农场575人（农场社区120人、农村并场队386人、海胶分公司69人），阳江农场15人（海膠分公司），见表2。

5 结语

合理确定水利水电工程农村移民生产安置人口是进行生产安置规划设计的前提[8]，是一项涉及面广、情况复杂、意义深远的技术经济工作，对于工程建设征地移民安置规划设计非常重要。新形势下，生产安置人口的确定方法有待优化，该研究通过探讨生产安置人口确定方法，结合实例，分析海南省迈湾水利枢纽工程生产安置人口的确定方法，为探索科学合理确定生产安置人口提供参考与借鉴。

参考文献

[1]

向常春，段跃芳.关于水库农村移民生产安置人口身份确认的政策思考：以三峡工程为例[C]//水库经济论文集.杭州：中国水力发电工程学会，2007.

[2] 刘永新，罗政.关于贵州省水利水电工程农村移民安置人口确定的实例分析与探讨[J].贵州水利发电，2011，25（6）：1-4.

[3] 中华人民共和国水利部.水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范：SL 290—2009[S].北京：中国水利水电出版社，2009.

[4] 中华人民共和国水利部.水利水电工程建设农村移民安置规划设计规范：SL 440—2009[S].北京：中国水利水电出版社，2009.

[5] 惠静军.水库移民生产安置人口与搬迁安置人口区别和联系[J].陕西水利，2014（Z1）：102-103.

[6] 姚玉琴.关于水利水电工程农村移民生产安置人口的若干问题思考[J].水利经济，2011，29（6）：57-59.

[7] 赵彪，郭琦.水电工程农村移民生产安置若干问题思考[J].中国农村水利水电，2007（12）：99-100，104.

[8] 兰朝臣，曲洪雷.合理确定水利工程移民生产安置人口的现实意义及计算方法[J].黑龙江水利科技，2012，40（6）：192-193.