农民专业合作社开展新型农村合作金融的风险及防范措施

林富强

摘要 农民专业合作社开展的新型农村合作金融正处于探索阶段，但因缺乏统一规则和管理，存在一定的风险。对农民合作社开展新型合作金融的风险进行分析和探讨，并提出了相应的防范措施。

关键词 农民专业合作社；新型农村合作金融；风险

中图分类号 S-9 文献标识码

A 文章编号 0517-6611（2018）18-0213-02

Risk and Precautionary Measures of the New Rural Cooperative Finance by the Farmers Professional Cooperative

LIN Fuqiang （Yantai Agricultural School，Yantai，Shandong 264670）

Abstract The new rural cooperative finance developed by farmers professional cooperatives is in the exploratory stage. Farmers professional cooperatives have some risks due to lack of uniform rules and management. This paper analyzes and discusses the risks of developing new cooperative finance by farmers cooperatives， and puts forward corresponding preventive measures.

Key words The farmers professional cooperative；New rural cooperative finance；Risk

2014年中央一号文件明确提出要大力发展新型农村合作金融组织，以农民合作社和供销合作社为基础发展农村合作金融。合作金融依赖于农村社会熟人声誉和信用，主要以地缘、血缘以及业缘为纽带而产生信用合作，具有融资成本低、服务便捷的优势。合作金融的产生源于农产品的生产销售和信用，农民专业合作社内部农产品生产和销售过程中的赊购和赊销必然产生内部信用，其逐步形成了新型的农村合作性金融，这种金融合作是以合作社的生产合作为基础，目的在于缓解社员的资金困境，可弥补农村金融服务的不足。目前，农民合作社发展迅速，入社农户迅速增加，至2016年12月，已有179.4万家农民合作社登记注册，44.4%的农户入社，可以预见以农民合作为基础的新型农村合作金融具有一定的发展空间[1]。新型农村合作金融与传统的合作金融不同，农民专业合作社的社员是合作金融的主体，具有客户和所有者双重属性，实行一人一票制，盈利主要用于公共积累和分配，分配方式是按股份和服务进行[2]。

目前我国农民专业合作社开展的新型合作金融正处于探索阶段，农民专业合作社组织因缺乏统一规则和管理，存在一定的风险。笔者对农民合作社开展新型合作金融的风险进行分析和探讨，并提出相应的防范措施，以利于新型农村合作金融的可持续发展。

1 农民专业合作社开展新型农村合作金融存在的风险

1.1 法律风险

《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《合作社法》）规定了合作社以其成员为主要服务对象，业务范围主要有农业生产资料的购买、使用；农产品的生产、销售、加工、运输、贮藏及其他相关服务；农村民间工艺及制品、休闲农业和乡村旅游资源的开发经营等；与农业生产经营有关的技术、信息、设施建设运营等服务。可见，《合作社法》没有明确地将“金融合作”作为合作社的业务范围予以规定。相关立法的缺失，容易导致合作社开展信用合作无法可依。

《合作社法》将合作社定性为企业法人，又规定农业主管部门、其他有关部门和组织应当依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务，因此存在部门之间协调问题，有些地方的相关部门都没有對合作社业务活动进行有效监督和管理，致使部分农民专业合作社实际上是“空心社”或“挂牌社”。由于对金融机构进行监督和管理的专业性比较强，通常监管部门只重视对传统金融活动进行监督和管理，容易造成对农民专业合作社金融活动监督管理上的缺失，不法分子借农民专业合作社的名义超出农民专业合作社社员范围筹集资金，即非法集资。其波及范围广、隐蔽性极强，极大地损害了农民的利益，有损农民专业合作社的形象，也存在诸多法律风险[3]。

1.2 以合作金融为主业的风险

由于国家对农民合作社开展新型农村合作金融尚未规定明确统一的、具体的监管部门及监督管理的职责，监督管理上的空白和缺位导致部分农民专业合作社超范围经营，例如业务金融化，参与民间借贷活动，恣意拓展融资功能，甚至基本以信用合作为唯一业务，以吸收资金为目的，高息吸收成员及与本社无实质性生产经营关系成员资金，供合作社牵头企业使用或者直接对外放贷[4]。

1.3 内部管理不规范导致的风险

成立农民专业合作社必须按照法律的规定建立合作社章程和相应财务制度，但合作社实际运行过程中组织形式往往较为松散，责任主体不清，会员民主管理意识不足，会员之间没有利益共享风险共担的意识。一般是农民专业合作社创办者实际掌握资本、技术和市场等关键要素，并掌控经营决策权。普通的社员虽然能够分享一部分收益，但由于各种原因，没有真正参与到合作社监督、管理事务中，“一人一票”的农民专业合作社的合作机制也没有真正发挥作用。还存在合作社资产与创办者资产归属不清晰、财务管理和会计核算不规范等问题。另外，开展合作金融业务的合作社还需要筹集和借贷资金管理、成员出资与分红、风险评估、会计核算、闲置资金投资等制度要求，而现实中合作社往往缺乏专业金融人才和上级部门的指导和规范，风险控制机制尚不完善，导致合作社在开展合作金融业务时风险较大。

1.4 对外融资困难产生的风险

有学者在2015—2016年调研了近5 000家农民合作社，只有不到300家获得过金融贷款，比例约为6%[5]。可见绝大部分农民合作社不能从商业银行等正规途径获得贷款，正规金融机构对小农金融供给的成本高、效率低、风险大，不愿意提供服务，形成了供给约束型的农村金融市场。农村金融供给缺失倒逼合作社进行内源性金融支持，而以在本社内部依法开展资金互助和信用合作渠道融资量非常有限，合作社是小农户弱势群体的联合，大多缺少资金，成员的产业又基本相同，用款时间集中，加剧了资金问题。资金缺乏成为困扰合作社发展的重要因素，这就加大了农民合作社从非正规途径融资和违规融资的风险。现行金融体系无法有效满足合作社的资金需求一定程度上引起了非法集资等风险的发生。

2 新型农村合作金融风险防范措施

2.1 明确合作社的政府统一管理机构

《合作社法》规定了合作社是由农业行政主管部门，但没有明确具体的管理形式；也明确规定了政府对合作社管理中应实施指导、扶持和服务的职能。这导致农民专业合作社的管理存在多头领导、权责不清等一系列问题。目前，农民专业合作社开展农村合作金融过程中存在的空壳运行、假合作社等有名无实的风险行为，都与缺乏有效的统一管理和外部监督机制有关。政府应进一步明确对农民专业合作社的主导管理部门、监督管理部门及其管理形式和监管责任，避免农业局、工商局、财政局、质监局、税务局、农工委“谁都管，又谁都难管”的局面。

2.2 加强对合作社新型农村合作金融业务的金融监管

根据我国有关金融法规的规定，成立金融机构需要经过金融监管部门的认可。当前开展的新型农村合作金融的合作社已游离于政府部门与金融机构监管部门的监管之外。

由于新型农村合作金融比较复杂，已超出了中央监管的半径，中央金融监督管理部门应向地方金融监督管理部门下放新型农村合作金融的监督管理权，由地方金融监督管理部门对新型农民合作金融进行监督和管理。建立以地方金融机构监督管理为主的、多层次、多方位的监督管理机制，加强对农民专业合作社新型农村合作金融业务的监督和管理。

2.3 加强农民专业合作社自身建设和内部管理

首先，必须加强农民专业合作社的自身建设，按照法律规定完善公司治理结构，强化规范化、制度化建设。其次，应完善财务管理、会计核算制度，进一步规范经营和信用行为，提升财务信任度[6]。第三，农民专业合作社要增强自身竞争力，通过规模化和产业化经营，提升合作社的经济实力。第四，应构建内部监管机制，通过市场化手段选聘职业经理人来经营合作金融，委托第三方进行审计，强化内部监管机制。同时，注意培育农户的民主管理观念，让农户学会自我管理。

2.4 创新农业信贷产品，健全信贷担保体系

2017年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议对《合作社法》进行了修订。新修订的《合作社法》增加了对合作社扶持措施方面的内容，其中规定：国家政策性金融机构应当采取多种形式，为农民专业合作社提供多渠道的资金支持。国家鼓励商业性金融机构采取多种形式，为农民专业合作社及其成员提供金融服务[7]。下一步商业性金融机构应积极转变观念，强化服务意识，给予其终端机构一定的放贷权，在能够控制风险的前提下，积极创新金融信贷产品，降低融资费用，特别是对于那些管理规范、经营规模大和信用优良的农民专业合作社，可加大信贷的支持力度，为社员扩大融资渠道提供金融服务，支持农民专业合作社发展。同时，应健全信贷担保体系，拓展扩大农业产权质押和农村资产担保范围，解决农村动产不能抵押的问题。金融机构可以施行贷款联保制度来解决小农户贷款问题，让合作社内部的农户自愿组成互助型担保组织，农户之间互保互益、共担风险，提高农户的获贷能力。

2.5 开发涉农保险产品，建立风险保障机制

新修订的《合作社法》规定：国家鼓励保险机构为农民专业合作社提供多种形式的农业保险服务。鼓励农民专业合作社依法开展互助保险。保险公司应积极探索涉农保险产品，根据农业生产经营的特点拓展涉农保险业务，扩大农业保险区域，有利于金融机构转移和分散放贷的風险。政府相关部门要主导并加快推进政策性农业保险的全面覆盖，探索切合农村实际的险种，扩大政策性农业保险的试点和参与的保险公司范围，加大对农业生产经营的风险保障[8]。另外，政府可以建立专门基金，建立风险保障机制，以利于为农民专业合作社融资提供必要的风险补偿。

参考文献

[1]曹军新，谢元态.新型农村合作金融的历史逻辑与现实选择[N].金融时报，2017-05-15（012）.

[2] 陆磊.新型农村合作金融的回溯与重构[R/OL].21世纪经济报道，2014-06-30[2018-02-10].http：//shanxi.sina.com.cn/jinzhong/jinrong/2014-06-30/101010923.html.

[3] 包艳龙.基于金融稳定视角下的合作社运营风险调查分析：以黑龙江省为例[J].中国农民合作社，2015（10）：32-33.

[4] 李振宇.关于农民专业合作社融资发展情况调查与思考[EB/OL].（2016-12-08）[2018-02-10].http：//www.zgjrjw.com/news/fxyj/2016/12/15155066411.html.

[5] 张志成.财务规范的合作社才有银行给“奶”喝[J].中国农民合作社，2016（12）：25-26.

[6] 张元斌，梁先武.农民专业合作社的发展与管理：以贵州省罗甸县为例[J].农技服务，2010，27（12）：1664-1665.

[7] 张梅.国外农业合作社金融支持模式对我国的启示[J].甘肃农业，2015（4）：51-54.

[8] 王建民，易其昭，房东升，等.金融支持与机制对接：农村专业合作组织金融配套服务研究[J].华北金融，2011（1）：57-59.