方正国有重点林区改革评估

班德军 张少鹏　任月

摘要 对方正林业局在改革中期的进展情况进行评估，结果显示方正林业局在改革“六分离”中只有职能分离取得一定的进展，其他方面的分离均进展缓慢；方正林业局的生态建设与产业转型在改革中成效较为显著，且在比较改革前后的职工收入与就业状况后，发现处于改革中期的方正林业局民生改善方面进展较好。因此，方正林业局应重点做好改革“六分离”工作，推动“三分开”的目标尽快实现。

关键词 国有林区改革；方正林业局；中期进展

中图分类号 S757.4 文献标识码

A 文章编号 0517-6611（2018）18-0090-02

Fangzheng Stateowned Key Forest Area Reform Assessment

BAN Dejun1，ZHANG Shaopeng2，REN Yue2 （1. Heilongjiang Forest Engineering Bureau， Harbin，Heilongjiang 150008； 2.School of Economics and Management，Northeast Forestry University，Harbin，Heilongjiang 150040）

Abstract The assessment of the progress of the mediumterm development of Fangzheng Forestry Bureau had been carried out. The evaluation results showed that Fangzheng Forestry Bureau had achieved only certain progress in functional separation in the “six separations” of the reform， and the separation of other aspects had progressed slowly， but the Founder Forestry Bureaus ecological construction and industrial transformation had achieved remarkable results in the reform. After comparing the income and employment status of the employees before and after reforming， it was found that Fangzheng Forestry Bureau in the midreform period had achieved better progress in improving peoples livelihood. Therefore， the Founder Forestry Bureau should focus on the reform of the “six separations” work and promote the “three separations” goal as soon as possible.

Key words Stateowned forest area reform；Fangzheng Forestry Bureau；Mediumterm progress

黑龍江省方正林业局位于长白山脉，张广才岭东北麓，松花江中游南岸，始建于1958年，施业区跨方正、依兰、林口三县，是国有大型森林工业企业和国有重点林区。郁郁葱葱的浩瀚林海犹如一颗碧绿翡翠镶嵌在黑龙江中南部山区。方正林业局总面积为203 582 hm2，森林面积181 921 hm2，森林蓄积1 736.5万m3，森林覆被率85.3%。截至2016年末，林业户籍人口4.22万人，在册职工5 595人，在岗职工3 682人。作为重点国有林区改革评估的试点林业局，方正林业局深刻贯彻《国有林区改革指导意见》（中发〔2015〕6号，以下简称中央6号文件）和《黑龙江省重点国有林区改革总体方案》（黑发〔2016〕36号，以下简称省委36号文件）中关于国有林区改革的指导意见，率先在林业局内部开展政企、政事、事企、管办的“四分开”活动，并从职能、人员、资产、费用、核算与负债六方面进行分离。根据国内外学者对国有林经营与改革的经验研究，可以发现，“政企合一”是国有林经营管理的最大障碍之一，因此，为保证改革顺利开展必须“政企分开”[1-4]。在重点国有林区改革的背景下，方正林业局顺应时代的发展趋势和国家对国有林区新的要求，以管委会承接社会管理、重点国有林管理局履行资源管理、划转公司承接企业职能的改革模式[5]，积极配合黑龙江省森林工业总局的改革进程[6-8]。

笔者通过对方正林业局在国有林区改革中期的进展进行描述分析与评估，总结其在改革中期的工作完成状况与所取得的成效，为方正林业局下一阶段的改革工作提出建议，帮助其在改革进程中取得良好进展。

1 改革进展情况评估

1.1 职能分离情况

重点国有林管理体系所属机构目前承担的职能主要是国有森林资源管理。重点国有林管理机构目前归林业局管理。

社会管理体系中行政类机构、事业类机构以及公安司法类机构目前承担的职能主要是社会职能，包括行政许可、综合执法、承办职能；中小学校类机构、医疗卫生类机构目前承担的职能均主要是社会职能中的承办职能；“三供一业”类机构目前承担的职能主要是企业经营管理。代管社会职能机构目前归管委会管理。企业体系所属的森林经营公司各子公司目前承担的职能均是企业经营管理职能，且都归管委会管理。

从职能分离情况可看出，方正林业局“三分开”后重点国有林管理体系与社会管理体系的改革均进展较好，但企业体系应尽快走向自主经营。

1.2 人员分离情况

方正林业局职工总数为7 512。重点国有林管理体系的职工人数为903，占总职工人数的12.0%；社会管理体系的职工人数为3 033，占总职工人数的40.4%；企业体系的职工人数为3 576，占总职工人数的47.6%。方正林业局当年富余职工安置数量为1 513，其中，从事人工造林的有95人，从事森林旅游的有124人，从事中幼龄林抚育的有567人，从事森林改造抚育的有141人，从事特色养殖种植的有586人。

方正林业局在改革“三分开”后，重点国有林管理体系和社会管理体系的人员编制没有得到落实，人员劳动关系也没有划转；在企业体系下，人员的劳动关系没有划转。

从人员分离情况可看出，方正林业局中企业体系的职工人数占比最大，富余职工安置情况较好；三大体系的人员分离进展缓慢。综合来看，方正林业局在改革中期的人员分离进展十分缓慢。

1.3 资产分离情况

重点国有林管理体系所属机构的资产合计总额为3 245万元，社会管理体系所属机构的资产总额为38 291万元。

方正林业局在改革“三分开”后，重点国有林管理体系、企业体系的资产均没有划转，社会管理体系所属机构中除公安司法类机构以外都没有完成资产划转。

从资产分离情况可看出，方正林业局“三分开”后资产划转的进展情况不明显。

1.4 费用分离情况 重点国有林管理体系所属机构的费用金额为2 854万元，社会管理体系所属机构的费用金额为12 743万元。

重点国有林管理体系所属机构均已独立建账，社会管理体系所属机构中除“三供一业”类机构外都已经完成费用独立建账，企业体系所属森林经营公司均未独立建账。重点国有林管理体系所属机构的费用来源主要是中央天保金和省财政资金；社会管理体系中事业类、行政类、中小学校类以及公安司法类机构的费用来源是中央天保金和省财政资金，医疗卫生类与“三供一业”类机构的费用来源部分来自中央天保金，部分来自企业自筹资金，还有一部分来自省财政资金。

从费用分离情况可看出，方正林业局“三分开”后各管理体系正逐步完成费用独立建账的工作，但企业体系在这方面的改革进展不尽如人意。

1.5 核算分离情况 在重点国有林管理体系下，非独立核算的项目金额为2 854万元；重点国有林管理体系所属机构均没有完成核算单独建账。在社会管理体系下，非独立核算的项目金额为12 743万元；社会管理体系所属机构均未完成核算单独建账的工作。企业体系所属经营公司均未单独建账。

从核算分离情况可看出，方正林业局改革“三分开”后，三大体系都没有完成核算单独建账，改革中期进展相当缓慢。

1.6 负债分离情况 重点国有林管理体系所属机构均没有完成负债单独建账，社会管理体系所属机构同样没有完成负债单独建账的工作。

从负债分离情况可看出，方正林业局中重点国有林管理体系、社会管理体系的改革中期负债分离情况没有进展。

2 改革效果评估

2.1 生态建设方面

方正林业局2016年完成抚育面积为16 626 hm2，2014年完成抚育面积为15 333 hm2，2016年抚育面积比2014年抚育面积增加8.4%，生态建设效果较好。

2.2 产业转型方面 方正林业局自国有林区改革实施以来，企业总产值呈上升趋势，从2014年的10.95亿元增加到2016年的12.98亿元。第一产业产值占总产值的百分比从2014年开始下降，从2014年的50.1%下降到2016年的39.4%；第二产业产值占总产值的百分比呈上升趋势，从2014年的25.6%上升到2016年的28.0%；第三产业产值占总产值的百分比呈逐年上升的趋势，从2014年的24.3%上升到2016年的28.0%。这表明方正林业局的产业类型逐步向第三产业转型。

2.3 民生改善方面

2.3.1 收入情况。方正林业局的在岗职工人均年工资呈上升趋势，2014年在岗职工人均年工资为24 948元，2016年在岗职工人均年工资为38 465元，增加54.2%。方正林业局的职工家庭可支配收入呈上升趋势，2014年职工家庭可支配收入为9 531元，2016年职工家庭可支配收入为12 212元，增加28.1%。据样本户调查，方正林业局的职工家庭人均总收入为15 054元。其中，人均工资性收入为10 916元，占人均总收入的百分比为72.5%；人均经营性收入为607元，占人均总收入的百分比为4.0%；人均转移性收入为3 433元，占人均总收入的百分比为22.8%；人均财产性收入为98元，占人均总收入的百分比为0.7%。可见，方正林业局的职工收入仍以工资性收入为主。

2.3.2 职工就业情况。在方正林业局样本户中，16岁以上的成年人共有52人。其中，无工作的占成年人总数的百分比为17.3%，有工作的占比59.6%，从事家庭经营的占比最小，学生人数与已退休的成年人人数相当。总的来说，方正林业局成年人就业情况较好，真正无工作的只占成年人总数的17.3%。

2.3.3 满意度情况。样本户中，对生活感到非常不满意的人占总人数的10.0%，比较不满意的人占5.0%，对生活感到比较满意的人占总人数的45.0%，对生活满意度选择一般的人数占总体的40.0%。

2.3.4 改革的认知与信心。样本户中，重点国有林管理体系中清楚改革后自身编制性質的职工占该体系总人数的66.7%；社会管理体系中清楚改革后编制身份的职工占该体系总人数的50.0%；企业常年在岗的职工中，清楚编制性质的职工占比也与不清楚的职工占比相等；企业非常年在岗的职工中，不清楚改革后编制身份性质的百分比为83.3%。这表明，改革后，重点国有林管理体系的职工更容易对自身编制身份的确定有一个清晰的认知，而企业体系的职工主要是非常年在岗的职工相对不太清楚改革后的自身编制性质。

重点国有林管理体系中，对未来的信心指数为一般及以上的职工占比为83.3%；社会管理体系中，对未来比较有信心的职工占比为100.0%；企业常年在岗的职工中，对未来比较有信心以及非常有信心的职工占比为66.7%；企业非常年在岗的职工中，没有职工对未来表示非常有信心，但信心指数为一般及以上的职工占比多于没有信心的职工占比，这部分职工占企业非常年在岗职工总数的百分比为66.6%。这表明，社会管理体系职工的未来信心指数最高，其次是企业常年在岗的职工中并没有对未来表示没有信心的人员，重点国有林管理体系的职工与企业非常年在岗的职工对未来的信心指数较低。

3 结论与建议

黑龙江省重点国有林区改革分两步走，第一步是到2018年底，实现政企、事企、管办的“三分开”，第二步是到2020年，彻底实现政企、政事、事企、管办的“四分开”。目前，方正林业局正在逐步实现改革“三分开”，并已在职能分离方面取 得一定进展。除此之外，方正林业局在改革过程中也很注重生态建设以及林区产业转型，并已取得一定成效。相比改革前的职工收入和就业情况，改革中期的方正林业局在这些方面均有相应的进展，林业职工民生的改善也表明方正林业局在改革中期进展较好。

方正林业局应继续进行“六分离”改革，从人员、资产、费用、核算以及负债等方面积极开展改革行动，务必做到在2018年底实现政企、事企和管办的“三分开”。当然，在落实国有林区改革的行动时，方正林业局也要重视民生问题，关注不同体系林业职工的工作与生活状况，尤其是要提升职工的生活满意度以及对改革的信心程度，保障国有林区改革的良好进展。

参考文献

[1]

MESKAUSKAS E.Reformprozesse in staatlichen Forstverwaltungen[D].Goetingen：des Universitaes Verlages， 2004： 39.

[2] DUB Y C，SCHMITHSEN F.Crosssectoral policy developments in forestry[M].Wallingford， Cambridge：CABI Pub， 2007：248-259.

[3] 臧元峰.近现代日本森林管理与制度政策探析[J].林业经济，2017（2）：91-96.

[4] 冯树清，谷振宾.德国国有林管理体制的研究与借鉴[J].林业资源管理，2015（1）：179-184.

[5] 朱洪革，李海玲，毕爽，等.重点国有林区管理体制改革研究综述[J].林业经济，2012（4）：30-33.

[6] 耿玉德，万志芳，李微，等.国有林区改革进展与政策研究：以龙江森工集团和大兴安岭林业集团为例[J].林业经济，2017，39（2）：3-11.

[7] 李铁英，白冰.黑龙江省大兴安岭国有林区全面停伐背景下的困境与发展路径[J].林业资源管理，2017（3）：17-19.

[8] 朱震鋒，曹玉昆，王雪东，等.SSP 范式下黑龙江省森工林区全面停伐试点政策的影响分析[J].林业经济问题，2014，34（5）：402-408，414.