精准扶贫“第一书记”工作绩效及其影响因素实证分析

李华 李一凡

摘要 “第一书记”的绩效及其影响因素分析是第一书记选派使用和管理的前提和关键。以Q区连带扶贫2016年派出的162名第一书记为样本，甄别影响第一书记工作绩效的12个因素，通过因子分析和回归分析发现，首要的影响因素是人际与决策技能、派出单位及其重视情况、工作态度与作风等。鉴于此，在第一书记的选任中，应当着重人选在沟通、协调和决策技能的考察与培养，而不是过分强调业务技能与专业匹配，同时，侧重于选择强势的党政部门作为帮扶单位，不宜在所有政府部门搞摊派。要建立第一书记的中途退出机制，从而更好地实现第一书记“强根基、惠民生”的帮扶战略目标。

关键词 第一书记；连带扶贫；绩效；影响因素

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2018）27-0220-05

The Empirical Research between the Performances of “The First Secretary” and Its Influence Factors in Tied Poverty Alleviation

LI Hua1，LI Yifan2

（1.Shandong Academy of Governance， Jinan ，Shandong 250014；2.Shangdong University，Weihai，Shandong 264209）

Abstract 162 “first secretary” who were assigned to tied poverty alleviation in 2016 by Q District were sampled for this research， 12 factors are identified to influence the performance of the first secretaries.On the basis of factor analysis and regression analysis， we found that the main factors for influence the first secretaries performance are interpersonal and decisionmaking skills， the appreciation of unit/institution which the first secretaries comes from， the attitudes and work style. Therefore， selecting the first secretary should fully consider the personal communication， coordination and decisionmaking abilities， rather than business skills and discipline matching. Meanwhile ， it is better to select sending unit based on strengths and capacities of unit， instead of an apportionment absolutely. An exit mechanism should establish to incompetent first secretaries， to ensure the health and sustainable development of institutional innovation；so as to achieve the goal of “strength the foundation， benefit peoples livelihood” of the first secretary work.

Key words The first secretary；Tied poverty alleviation；Performance；Influence factors

基金項目 山东行政学院院级课题（YKTD201610）；2017年度山东行政学院创新工程重点项目（2017KY027）。

作者简介 李华（1972—），男，山东济南人，副教授，博士，从事可持续发展、环境治理研究。

收稿日期 2018-08-01

向贫困村派驻“第一书记”是以习近平同志为核心的党中央为加强“精准扶贫、精准脱贫”工作的统筹性、针对性和实效性而实施的以连带帮扶为主要特征的一项制度创新和组织创新。“第一书记”起着引领带动所派驻贫困村、贫困群众实现“双脱贫”的关键作用。第一书记选得好不好、干得怎么样，直接关系贫困人口的“获得感”和脱贫进度。因此，对第一书记在精准扶贫工作的实际效果做出客观、全面的评价，进而挖掘、反馈影响第一书记的绩效因素，从源头上预防和解决第一书记选派和使用的偏差，对于改进提高选派工作，更好地实现“强根基、惠民生”意义重大。

在“精准扶贫、精准脱贫”工作中，大多数第一书记牢记使命、冲锋在前、奋战一线，充分发挥了脱贫攻坚生力军的作用，涌现出了一批表率明显、成绩突出、群众认可的第一书记；但也有部分第一书记在帮扶工作中走马观花、蜻蜓点水，盲目决策导致各级政府的扶贫资源与资金使用不当，并在一定程度上加剧了扶贫与开发的“悖论”，使得精准扶贫绩效低下[1]，很多扶贫项目的开发和利用缺乏深层次的调研和科学合理的决策安排，很多第一书记对贫困户的帮扶远远达不到驻村上门“点对点”帮扶的要求；而是片面地为完成考核指标来上一些“短平快”的形象工程和项目，不肯做些打基础、利长远的项目；这些项目大多数很难照顾到贫困人口的实际情况[2]。个别第一书记工作不严不实、漂浮做秀且“不接地气”，使得一些本该用来缩小贫富差距的扶贫资源被“精英俘获”，反而加大了贫富差距，导致扶贫工作陷入“内卷化”[3]。

对工作绩效差的第一书记，制度设计了绩效考核、效能监督以及干部考核等负激励的措施来控制和纠正，因此，源头上的预防和治理，从第一书记的内生环节来解决问题无疑是最佳和最有效的做法。不过，从第一书记在精准扶贫工作中存在问题的研究来看，主要还是集中于新闻媒体的宣传和报道，以及政府、扶贫部门和单位的工作报告，大都着眼于整体性的、一些具有共性的问题的评估的总结、梳理和分析，学术性深度的研究少之又少[4]。需要学术界对此进行前沿性的研究，为党和政府下一步第一书记实施方略提供决策咨询和理论支撑。

1 理论基础与相关实践

扶贫作为一个世界性的课题和难题，一直在不断的创新中丰富、发展和完善。扶贫主要有“救济保障”（输血）与“开发提升”（造血）两种策略和途径。救济扶贫始于20世纪30年代美国大萧条时期的罗斯福新政，对贫困人口直接提供钱、物等保障其基本生活，相关研究奠定了西方福利国家扶贫模式的理论基础。1964年时任美国总统约翰逊推行“社区发展合作社项目”“集中就业扶贫”第一次在国家层面上开启了主要以项目的形式来实施的开发式扶贫模式。“（实施开发式扶贫）是正确的、明智的，也是历史上第一次可行的”[5]。后来的尼克松政府实施了家庭援助计划和升级版的农村合作项目；相关研究和评估认为开发扶贫取得了一定的效果，但总体来说，这些扶贫开发项目的绩效并不理想，尼克松政府的家庭援助计划因为南方政治人士的强烈反对未能实际奏效，而升级版的农村合作项目农村合作项目也因为社会的工商人士及政治上层人物的反对效果甚微[5]。这些扶贫项目的推出与实施奠定了当代扶贫工作的框架、模式与基础，就是“最低保障+开发提升”。

在欧洲，扶贫工作主要是通过传统的福利保障政策架构来实施，主要代表包括欧洲大陆国家的“俾斯麦”模式，和北欧国家的“斯堪的纳维亚”模式， 前者被批评为只管福利不管工作，造成政府不堪承受的日益严重的财政负担与赤字，后者因为注重服务与就业机会的创造而逐渐被更多的欧洲国家所重视和研究。在2000年的里斯本峰会上正式提出“社会投资国家”的扶贫思路和方法，表现为注重社会支出的投资作用，将直接的经济援助逐渐转变为培训和教育性的社会投资 ， 即变“授人以鱼”为“授人以渔”。社会投资国家所推行的这种积极福利政策强调国家与个人的权责关系，即国家在保证公民机会平等的同时，鼓励个人主动为自己的行为承担责任，培养个人的社会责任感，而不是寄所有的希望于再分配的社会政策[6-8]。此外，英美学者提出了一种第三方的扶贫政策模式，强调通过社会参与，政府民主决策方式的创新来推进脱贫使得脱贫工作更加有效[9-10]。

这种参与式的扶贫起源于20世纪70年代[11]，可以说是第一书记扶贫模式的理论渊源。参与式扶贫即通过扶贫组织和团体派出相关人员深入到贫困地区的村落之中，以农户为主体组织实施各种不同类型的扶贫项目，促进农村社区能力建设，使得贫困人口参与到各类扶贫项目和措施的制定、实施和管理，为贫困农户增加收入，并实现可持续的脱贫与发展[12-13]。第一书记包村扶贫就是在参与式扶贫的不断探索与实践过程中，不断吸取经验和进行理论积累的基础上所做出的扶贫理念与模式的一项重要制度创新。第一书记是指从各级党政机关、事业单位、国有企业中选派优秀人员、后备干部到贫困村担任党的基层组织（党支部）的党员；在派驻贫困村所隶属的镇党委、街道工委和自身派出单位党组织的共同领导下开展扶贫工作，其开展扶贫的主要工作任务可以概括为“结对子、清底子、开方子、搭台子、铺路子、摘帽子”。

第一书记派驻贫困村组织和领导精准脱贫工作发挥了我国社会主义国家的制度优势；没有资本主义存在的阶级和种族主义对贫困人口和种族的歧视以及公开反对，制度的优越性实现了社会各个阶层，包括党政机关、社会团体、民间组织、科研院所、国有企事业单位参与到脱贫攻坚战的行动中，为打赢脱贫攻坚战注入了新的动力，取得了有目共睹的成就。但是，實际工作中的扶贫工作仍然存在不尽如人意之处：①帮扶措施与贫困农户的需求契合不够。帮扶措施简单化、表面化—提供部分资金、赠送一些生产资料，例如种牛、种羊、果树苗等，为贫困户修房或改建房屋等，而贫困户更关心的是创收活动。②扶贫资金使用中“跑冒滴漏”问题。资金的溢出效应降低了扶贫效果。③针对贫困户的产业帮扶措施依然是重生产轻市场，完全脱离产业发展的规律。帮扶人员不清楚产业帮扶的产品、产品的市场链、盈利点及盈利模式以及谁是这些产品的消费者。④农企结合流于形式，都没有明确的贫困户盈利机制安排，贫困户沦为单纯的原料供应商。⑤产业开发模式单一重复，绝大多数的减贫帮扶措施依然侧重传统的种养殖业，乡村旅游、休闲农业、产品加工等。⑥城乡基本公共服务水平非均等化问题还较为突出[14]，公共服务供给总量不足与供给结构失衡并存。

而这些不尽如人意之处在一定程度上都与第一书记的履职尽责程度有关。作为“全程参与任职村的党支部工作协调推进扶贫任务的落实，发挥指导帮带作用：帮助村两委制定和实施脱贫计划，争取项目资金，协调推动项目实施，增加村集体收入；对没有劳动能力的贫困户，落实五保户供养、低保户保障、危房户改造等政策，激发脱贫信心，促进贫困村贫困户脱贫”的领导者和服务者，第一书记是扶贫工作规划和实施的最直接和最重要的人物[10]。扶贫工作的运作离不开第一书记的决策和引导，扶贫项目及资源的引进和实施有赖于第一书记的协调、选择和分配。问题在于，第一书记的履职与绩效，受到哪些内在与外部因素的影响，哪些因素的影响最为显著，对这一问题的答案有助于党和政府在第一书记的选人用人环节进行源头预防和“治理”，具有非常现实的意义。

2 研究方法与设计

首先，在梳理和总结相关的已有理论成果基础上，运用归纳和演绎、分析与综合、抽象与概括等方法，对第一书记绩效影响因素研究的变量和因子进行确定。研究以2016年3月N市Q区从本区各机关事业单位选拔的任期为2年的162名第一书记作为样本，通过查阅档案文件，实地观察，与市区扶贫领导小组成员以及扶贫办公室（简称“扶贫办”）、联带帮扶单位、乡镇党委、街道工委负责人以及相关工作人员的访谈，应用“扎根理论”归类分析，结合当地社会发展环境与扶贫项目运行情况，从影响第一书记绩效多方主客观因素中提炼了“学历、专业匹配、工作经验、人际与决策技能、业务技能、现任职位、工作态度与作风、廉洁自律、接受“第一书记”任务情况、团队意识、派出单位情况、家庭负担”共12个因子作为自变量。选取综合绩效评分以及第一书记获奖表彰情况作为因变量。相关数据的度量、编码与赋值情况如表1所示。客观数据以相关档案文字统计材料为依据；主观数据则基于便利性与调研机会，向区扶贫办公室、区委组织部、人社局、派驻镇党委/街道办、任职村两委、所包贫困户、任职村普通群众进行面谈和调查问卷形式取得。

利用SPSS 22.0对数据进行统计分析和检验，并在此基础上进行解释，探究其中的理论和逻辑关系；进而提出具有操作性的对策建议，为党和政府改进高第一书记的选拔和任命工作提供参考。

3 结果与分析

3.1 因子分析 首先对前期调研和访谈确定的可能影响第一书记绩效及表现的12个因素进行因子分析，找出其中最重要的影响因素，通过对数据质量进行检验和整理，建立起第一书记的绩效与影响因素之间的模型。利用线性回归和有序回归方法对影响第一书记表现的因素和反映其工作成效的变量进行回归分析，得出影响分析结论。

12个自变量数据的KMO 和Bartlett的检验结果表明，KMO 数值为0.742表示比较适合做因子分析（KMO越接近于1越适合）。Bartletts球状检验Sig.值为0.000，小于显著水平0.05，说明数据来自正态分布总体，且变量之间存在相关关系，适合做因子分析。

从表3可以看出，主成分1相关度最高的是人际与决策技能、派出单位情况、工作态度与作风3项指标因素；主成分2主要反映了“学历、团队意识、工作态度与作风”指标因素；主成分3主要反映了“现任职位、专业匹配、团队意识的指标因素”。

3.2 回归分析 以第一书记的综合绩效评价为因变量，以因子分析得到的3个主成分作为公因子自变量进行线性分析，结果见表4。

模型回归结果显示，修正的判决系数（R2）为0.899，模型的解释能力很好；模型的检测显著性为0.000，模型整体很显著；但是系数显著的只有主成分1和主成分2，主成分3的系数显著性为0.056， 大于0.05，不显著。

分析说明，以第一书记为主要抓手的连带帮扶的有效运转不仅取决于组织结构，更取决于第一书记人选本身的人际与决策技能、派出单位情况、工作态度与作风以及学历、团队意识等因素。而第一书记对连带帮扶的态度、信仰、情感和价值观以及相关的工作方式、行为和做法等则构成了连带帮扶工作框架。

如果说连带帮扶是一种以关怀为中心的扶贫策略的话，那么在扶贫的途径上，要以驻村帮扶干部为依托，以群众的需求为出发点，激发群众内在活力，善于主导，通过因人因地施策、因贫困原因施策、因贫困类型施策，引领、整合扶贫资源，为打赢脱贫攻坚战注入动力、凝聚合力，而这正说明了第一书记选拔标准的重中之重在于沟通协调与决策技能。这是主成分1的首要因素，无论是制定和完善村庄脱贫规划，查找贫困原因和问题症结，还是争取和协调扶贫项目与资金落地，探索发展集体經济，都是以统揽全局、整合资源，发动群众的沟通协调为前提。其次就是连带帮扶责任单位因素。一方面，第一书记派出单位对连带帮扶工作的重视程度决定着第一书记在驻村工作中的后劲和干劲，也是第一书记发挥作用的动力之源，另一方面，派出单位的自身资源，是决定第一书记工作开展工作所需资源的源泉之所在。此外，第一书记的工作态度与工作作风决定其能不能真正了解贫困群众思想和生产、生活状况，摸清致贫原因及脱贫需求，在此基础上帮助贫困户对接扶贫措施、用好扶贫政策；并帮助村庄谋划脱贫致富的办法路子，帮助贫困户解决信息、技术、市场、就业等难题。以建立“真联系”、拉近“真感情”、促进“真脱贫”。就主成分2的3个因素来看，除去工作态度和作风与主成分1的第三个因素相重合之外，其团队意识因素强调了扶贫主体和贫困主体的关系和责任问题，即扶贫主体的作用是为脱贫主体提供服务。扶贫主体不应该是扶贫的“链条”和资源的传输带，而应该是扶贫“链条”运转的维护者。而学历因素的重要性可以理解为具备和采用先进的扶贫文化的理念和思想来营造扶贫攻坚的良好环境和氛围，激发贫困人口内生动力，将扶贫攻坚植根于贫困人口能动性的认知之中，“以文化人”，促进贫困者精神、信仰的转变。

4 结论与启示

4.1 结论 该研究既验证了党中央制定的“党性强、作风正、能力优”标准的正确性以及实际操作中的不足，也检验了其他学者的一些研究成果与结论。研究中发现的第一书记的专业匹配、工作经验、业务技能、现任职位等因素对第一书记的绩效综合评价并没有非常显著的影响。实际上，第一书记本身并不是专业性很强的工作，其关键在于研究谋划、帮促指导、调度协调、联络汇报。派出单位情况、工作经验与学历与第一书记的综合评价以及获奖表彰方面都有一定的显著性影响，说明了扶贫单位的能量以及个人在工作实践的积累以及高学历等因素有助于第一书记的工作得到上级以及社会的关注与认可。

4.2 启示

4.2.1 第一书记选派工作不能搞摊派，应该充分考虑派出单位情况，质量标准第一。既要发挥个人积极性和主动性，又要综合考虑单位的支持力度和单位的优势与实力。很多第一书记能力很强，但单位并不重视扶贫，还要求其在派出单位继续承担甚至负责一部分工作，导致实际扶贫效果并不理想。同样，有些单位本身资源有限，人才储备不足，派出一些单位的“闲人、惹事精”到贫困村担任第一书记，在其本人态度不端正的情况下，也起不到什么作用，反而添乱。因此，选派第一书记来讲，每个单位按人头“摊派”，每家都有一个的做法有必要改为从重点部门和单位选派那些真正想干事、能干事的干部，不拘一格降人才，不要限制于已经担任的职位、工作经验等因素。

4.2.2 建立优胜劣汰的退出机制。第一书记的工作态度与作风在强化引导的同时，例如“对在脱贫攻坚一线干出成绩、群众欢迎、表现优秀的第一书记，重点培养、提拔重用”；也需要负激励的严格管理与监督考核，对于那些在包村扶贫工作中不到位、工作应付、混日子，跟组织谈条件（补贴、要待遇），不谈工作；联系走访不经常、消极应付不作为、帮扶脱贫不负责甚至弄虚作假的第一书记，建立“第一书记的退出机制”，并按照有关规定严肃问责、严肃处理，以儆效尤。

当前，精准扶贫以及连带帮扶第一书记的绩效评价及选派工作已经成为业界实践和学术界研究的热点，在此背景下，基于对N市Q区的第一书记工作情况以及绩效影响因素的田野研究，其在具有典型性和代表性（显著性）的同时，也具有一定的局限性，需要更多的学者对其中的关键因素进行以问题为导向的研究，也有待更多案例研究的支持或者质疑，在更大范围内进行观察和评价，为进一步做好精准扶贫第一书记的选拔任用决策提供理论支撑。

参考文献

[1]

王春光.社会治理视角下的农村开发扶贫问题研究[J].中共福建省委党校学报，2015（3）：9-13.

[2] 李博.项目制扶贫的运作逻辑与地方性实践：以精准扶贫视角看A县竞争性扶贫项目[J].北京社会科学，2016（3）：106-112.

[3] 杨亮承.扶贫治理的实践逻辑-场域视角下扶贫资源的传递与分配[D].北京：中国农业大学，2016.

[4] 李鵾，叶兴建.农村精准扶贫：理论基础与实践情势探析——兼论复合型扶贫治理体系的建构[J].福建行政学院学报，2015（2）：26-33.

[5] VANTIL S B.Social stratification and rural economic development：Lessons from the antipoverty programs in the United States[C]//Fourth world congress of rural sociology.Poland：[s.n.]，1976.

[6] CANTILLON B.The paradox of the social investment state：Growth， employment and poverty in the Lisbon era[J].Journal of European social policy，2011，21（5）：432-449.

[7] DEKEN J D.Identifying the skeleton of the social investment state：Defining and measuring patterns of social policy change on the basis of expenditure data[C]//Paper to be presented in Stream 1“Social Innovation and Social Investment” at the ESPANET 2012 Conference.Edinburgh， Scotland：[s.n.]，2012.

[8] VANDENBROUCKE F，VLEMINCKX K.Disappointing poverty trends：Is the social investment state to blame？ An exercise in soul-searching for policy-makers[J].Journal of European social policy，2011，21（5）：450-471.

[9] BEAUMONT J R.Socially inclusive governance？A comparison of local antipoverty strategies in the UK and the Netherland[D].Durham：Durham University，2000.

[10] RAVALLION M.How relevant is targeting to the success of an antipoverty program？[J].World bank research observer，2009，24（2）：205-231.

[11] 王海民，李小云.貧困研究的历史脉络与最新进展评述[J].中国农业大学学报（社会科学版），2009，26（3）：40-51.

[12] 赖力.参与式扶贫与社区发展——贵州省两个扶贫发展项目的调查与思考[J].贵州财经学院学报，2009（4）：92-97.

[13] 张欣，池忠军.反贫困治理结构创新：基于中国脱贫实践的思考[J].求索，2015（1）：18-22.

[14] 熊兴，余兴厚，敬佳琪.城乡基本公共服务均等化问题研究综述[J].重庆理工大学学报（社会科学版），2018（4）：43-50.