广西基层综合性文化服务中心建设的实践与问题

2018-05-14韩添夏覃盈盈梁玉龙曾庆妹谢丽荣林时晓李杰清

歌海 2018年1期

韩添夏覃盈盈梁玉龙曾庆妹谢丽荣林时晓李杰清

[摘要]自2008年起，广西来宾、玉林等地大力推动基层公共文化服务体系建设，相继形成了“五个一”模式等经验成果。2015年10月以来，形成了“一场+二廊+三栏+四点”等具有创新性的建设模式。此外，本文将广西基层综合性文化服务中心建设成功模式总结归纳为标准化建设模式等三类，并具体探讨将两类模式推广至全国层面的具体措施，以期为国家基层综合性文化服务中心的未来发展提供决策参考。

[关键词]基层；公共文化服务；广西

2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中指出：发展中国特色社会主义文化，就是以马克思主义为指导，坚守中华文化立场，立足当代中国现实，结合当今时代条件，发展面向现代化、面向世界、面向未来的，民族的科学的大众的社会主义文化，推动社会主义精神文明和物质文明协调发展，并提出要完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程，丰富群众性文化活动。广西因其特殊的经济发展、民族构成、地理环境、人口结构等条件，在公共文化服务体系建设、基层综合性文化服务中心发展上面临着特殊的困难与挑战，需要总体规划，因地制宜，探索一条适合本地区的发展路径。广西来宾、玉林二市经过长期探索，在基层公共文化服务方面各自形成了一套较为成熟的发展模式，取得了较为丰硕的发展成果。

一、广西基层综合性文化服务中心建设的实践与成果

（一）总体实践与成果

1. “五个一”模式

2008年11月，来宾市启动实施“求乐、求知、求技”文化惠农工程。“三求”工程实施的举措主要是在全市每个行政村（社区）建设“五个一”（即一栋文化综合楼、一个文艺舞台、一个灯光篮球场、一支农民文艺队、一支农民篮球队），并以这些设施和人员条件为依托，组织开展各类公共文化服务活动，形成“政府主导、社会参与”的公共文化服务供给机制。截至2016年底，来宾市辖70个乡镇（街道）全部设置达到部颁三级以上标准的综合文化站，724个行政村（社区）建成公共服务中心1020个。全市共有公共文化服务人员486名，组建了1132支农民文艺队和1297支农民篮球队，招募文化志愿者3850人，成立文化协会250余个。目前，来宾市所有行政村和社区均已建成一个或多个包含“五个一”的村级公共服务中心，部分条件较好的自然屯也已完成“五个一”建设。

来宾市“三求”文化惠农工程取得显著成效后，广西壮族自治区人民政府于2009年按照“五个一”标准全面铺开村级公共文化服务中心建设，并将其列入全区各级政府“十二五”文化惠民工程规划。2009-2016年间，自治区财政在村级公共服务中心建设项目上累计投入近17亿元。2017年，广西计划投入5.1亿元，启动建设2043个村级公共服务中心。

2. 四级公共文化设施服务网络

在公共文化服务体系建设中，广西统筹推进市、县、镇、村四级公共文化设施建设，逐步形成覆盖全区的四级公共文化设施服务网络。截至2016年底，广西各地乡镇文化站实际使用房屋建筑总面积50.96万平方米，业务用房面积39.4万平方米。此外，广西还建立了将固定设施与流动设施、数字设施相结合的网络，流动演出观众达73.57 万人次。截至2016年底，广西共建成各级文化馆站1293个，其中市级馆14个，县级文化馆111个，乡镇文化站1168个，共有乡镇文化站工作人员3168人，其中在编人员2679人。每个文化站平均2.71人，在编人员平均2.29人。

3. 文化设施管理社会化

在对公共文化设施的管理方面，广西以来宾市的成功模式为基础，创新了一套共建共享机制，推行“村委会+文体管理员+文艺协会+村民代表+文化志愿者”的民主管理办法，引导群众参与文化设施的管理，提升群众的主人翁意识。具体而言，文化设施管理社会化的实现，主要是通过吸纳村文艺团体以及闲散村民，通过一定的制度安排，让文艺团体和村民以组织化形式担负起服务中心的某些职能，发挥他们的主体能动作用。这一管理制度弥补了村委组织单一主体管理的不足，也促进了村民自身的文化水平的提高。

（二）2015年以来的最新进展

1. “六个一”模式

玉林市于2015年11月出台《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》，制定了玉林市公共文化服务建设标准。截至2016年底，玉林市共有公共图书馆8所，文化馆8所，博物馆4所，达标社区文化服务中心49个，村级公共服务中心695个，农家书屋1407个，市、县、镇、村四级公共文化服务设施网络基本建成。

玉林市共有行政村1327个，包含“五个一”的村级公共服务中心覆盖率达70%。2016年玉林市政府共建设村级公共服务中心121个，计划到2020年实现行政村公共服务中心全覆盖。随着居民公共文化需求的攀升以及政府公共文化服务能力的提高，玉林市政府也在原来“五個一”的基础上增添一个宣传栏（墙），形成“六个一”文化服务供给模式。

2. “一场+二廊+三栏+四点”模式

2015年9月，来宾市政府印发了《来宾市国家基层综合性文化服务中心建设试点工作实施方案》。该方案提出要集成基层公共文化服务体系各要素，加强基层综合性文化服务中心建设，形成具有“一场（一个室外综合文体广场）+二廊（两条文化长廊）+三栏（村务公开栏、宣传栏、热线自助栏）+四点（爱民、亲民、乐民、便民服务点）”服务功能的村级（社区）公共服务模式。对于新建的基层综合性文化服务中心，来宾市制定了“十个一”硬件建设标准，即综合楼、文体广场、篮球场、舞台、乒乓球场、健身步道、健身路径、宣传栏、村务公开栏、热线自助栏等，并建有两条社会主义核心价值观文化长廊。

3. “10分钟社区文化服务圈”

“文化服务圈”是一个以有效服务半径和有效服务覆盖面积为核心的概念。2015年以来，玉林市在开展基层综合性文化服务中心建设试点工作中结合本地实际创新性打造“10分钟社区文化服务圈”，社区居民步行或乘坐交通工具，不出10分钟即可享受优质文化服务，大幅提升了社区居民文化需求的满足程度。“10分钟社区文化服务圈”的基础设施按照“八有”标准建设，即综合宣传栏、图书（电子）阅览室、文体活动室、“道德讲堂”、“百姓大舞台”、“四点半课堂”、文艺队、电子书借阅机。

4. 城区公共文化服务“网格化”管理

兴宾区是来宾市唯一的市辖区，在将公共文化服务向基层推进的过程中，兴宾区于2015年提出了城区公共文化服务“网格化”管理模式。所谓“网格化”，是指在文化活动开展和文化设施管理方面，形成由上级文化机构到街道、社区的指导和协调机制。根据这一新模式，兴宾区在现有城区、街道、社区三级公共文化服务体系的基础上，把社区按照一定的标准再分割成更细化的网格，平均每个网格1000人左右，每个网格配备一名网格文化员，使网格成为政府公共文化服务的基本单元，从而实现有组织地开展社区文化活动、管理社区文化设施，实现社区文化服务的规范化。

5. 自然屯文化服务模式探索

2015年以来，来宾市针对部分自然屯人口分布较多而又距离村级公共服务中心较远的现象，采用政府投资与村民筹资、社会捐资相结合的方式在部分自然屯进行了文化设施建设，其中大多为村民自发筹建的综合楼、舞台、篮球场等，也有部分为政府投资建设的公共文化服务中心。目前，相关部门在自然屯文化服务方面尚在探索，并准备着手制定整体发展规划。在基层文化建设远期规划方面，来宾市还提出了建设“家庭文化示范户”的设想，即对个别具有独特文化氛围或文化背景的家庭进行挖掘和打造，配备必要的软硬件条件，以求以点带片，以示范户带动周边其他户的文化参与。

6. 社会力量参与公共文化服务常态化模式探索

2015年7月，玉林市出台了《关于引导鼓励公共文化服务社会化发展的实施意见》，全面开放构建公共文化服务体系涉及的各个领域，重点鼓励社会力量参与五个方面的建设，包括文化基础设施建设、公共文化设施管理、公共文化活动、文艺作品创作研究和非物质文化遗产传承保护等。社会力量不但可以通过冠名、合作经营、股份制等灵活的形式参与建设，还能通过竞标等方式社会化运作管理政府投资的大型文体设施，实现文化设施的社会化和专业化管理。同时，玉林市加大购买公共文化力度，逐步建立和完善政府购买公共文化服务的制度，利用市场杠杆优化文化资源配置，建立起健康高效、以满足群众需求为中心的公共文化产业链条。

二、广西基层综合性文化服务中心建设的问题与路径

（一）现存问题总结

1. 资金不足且分配不合理

目前，广西公共文化经费实行按县等额拨付。然而，广西各市县在人口规模、所辖乡镇、村屯数量等方面差异较大，造成经费分配不合理现象时有发生，甚至需要从县级财政补充经费。由于广西整体经济欠发达，很多县份财政可用经费十分有限，于是逐渐形成了人口、乡镇较多的县份在公共文化发展，尤其是在硬件设施建设方面进展较慢的现象。例如，来宾市合山市下辖3个镇，人口15万人；兴宾区下辖4个街道、12个镇、8个乡，人口115万人，而合山市与兴宾区获得上级拨付的公共文化经费完全等额，于是形成了实际经费充裕程度的巨大差异。

2. 人员编制不足

目前，广西县级文化行政部门大多并非独立，而是兼有文化、体育、广电三个领域的管理职能，部分县份还兼有旅游管理职能。然而广西大多县（区、市）文体广电局仅有约十几名在编工作人员，甚至更少。以玉林市为例，该市市、县、乡三级从事公共文化服务的在职在编人员仅有640人，平均每人服务人口超过1万人。在以上人员中，具有中级以上专业技术职称的有85人，仅占13%。兴业县文化馆建筑面积1500平方米，服务人口75万人，但该馆仅有编制3人，实际在编职工2人，人员严重不足的状况极大影响了兴业县公共文化服务工作的开展。同时，乡镇文化站工作人员均由乡镇政府直接领导，平时需要兼顾乡镇政府中心工作，甚至有个别人员为兼职从事文化站工作，难以在文化站管理上投入足够精力。

3. 基层群众对文化设施利用程度不高

在基层调研过程中，笔者发现，基层综合性文化服务中心建成后，乡镇一级群众对公共文化活动的参与率确实较以往大大提高，但在众多配套文化设施及文化活动中，群众大多较为青睐广场舞、羽毛球、篮球、电影、棋牌等较为轻松、无需太多思考的活动，而农家书屋、公共文化一体机（全国文化信息资源共享工程网点）、电子书借阅机等文化教育类、数字网络类设施的使用率却较低，甚至为零。此外，在笔者对基层群众的走访调查中的数据显示，表示对周边文化设施“不太了解”和“不了解”的人数比例达到55%，在45岁以上人群中，表示对文化设施“很了解”的仅占5%，17岁以下人群表示“很了解”的比例为零，明显低于中青年群体表示“很了解”的比例，这一数据说明当前农村公共文化供给的内容不适应老年、青少年人口的精神文化需求，从而导致这些群体对文化设施感兴趣的程度较低。

在调研过程中，笔者向各地基层居民（主要为农村地区居民）发放了调查问卷，共发放问卷120份，回收有效问卷102份。通过分析受访者文化程度分布，得出以下结果：

从以上数据中可以看出，受访基层群众中受过高等教育者仅占24%，初中及以下文化程度者达53%，这在一定程度上表明广西基层群众，尤其是农村地区居民总体文化程度仍然偏低，因此较多村民尚不能参与较高层次的文化活动，也无法充分利用各类文化设施。

（二）未来发展路径

1. 提升财政支持水平

加大公共财政对公共文化建设投入力度，提高公共文化支出比例。增强基层综合性文化服务中心建设专项资金使用的针对性、实效性，项目资金落实到村到户，保证资金直接投入于基层综合性文化服务中心建设。把资金分配与资金使用绩效评价结果相结合，探索“以奖代补”等竞争分配方法。简化资金划拨流程，原则上将项目审批权限下放到县。提高一般性转移支付用于公共文化的比例，对于国家安排的公共文化项目，逐步减少或取消资金配套。

2. 加强文化队伍建设

明确基层公益性文化单位人员编制统筹到县，落实每个乡镇文化站编制不少于2人，每个村级公共服务中心有文化专干1人的要求。推进县级政府购买公共文化服务岗位，配置公共财政补贴的村、社区公共文化服务组织和管理人员。推广将乡镇、村文化工作人员納入县级文化行政部门管理。深入实施“三区”人才支持计划文化工作者专项。建立健全相关机制，使文化人才教育培训实现分工负责、分类培训、分级管理，完善质量评估和检查制度。

3. 探索公共数字文化建设新思路

基于“云、网、端”一体化的公共数字文化建设思路，在国内部分地区已有较为成功的创新实践，如内蒙古自治区的“数字文化走进蒙古包”、黑龙江省的边境数字文化服务等。本文认为应重点在以下两方面积极探索，力求取得突破。

（1）发展公共数字文化服务新形态。公共电子阅览室要在互联网上网服务功能基础上，借助移动互联网、网络电视等新手段，加强流动服务与无线多终端服务能力；在公共场所设置免费无线网络接入点，提供公共数字文化平台接入服务；实施数字文化馆建设，增强现有文化馆开展数字化辅导培训、资源采集、非遗展示、互动体验服务的能力。

（2）构建公共数字文化服务管理平台。以国家公共文化数字支撑平台为基础，构建省级和地市级基层公共数字文化服务管理平台，制定并遵循统一的平台建设、应用、管理标准规范，实现对基层公共文化服务网络设施、文化惠民项目综合管理的智能化，实现基本公共数字文化资源的全域共建共享。

三、廣西基层综合性文化服务中心建设成功模式推广建议

广西来宾、玉林二市作为“国家公共文化服务体系示范区”，在基层综合性文化服务中心发展方面成效显著，各自形成了一套成功的发展模式。以上二市的基层综合性文化服务中心建设模式，可以总结归纳为以下三类：

（一）标准化建设模式：包括“五个一”模式、“六个一”模式等。

（二）试点建设模式：包括“一场+二廊+三栏+四点”模式、“10分钟社区文化服务圈”模式等。

（三）社会力量参与模式：包括“乡贤文化发动”模式、民间资本投入模式等。

以上三类模式中，试点建设模式的实施方法，需要通过对试点地区综合条件的全面分析评价而确定，由于全国各地区条件差异巨大，此处暂不展开分析；标准化建设模式、社会力量参与模式具有较强的普遍适用性，因此本部分将分析将其推广至全国层面的具体方法，从而为国家基层综合性文化服务中心发展提供有益的探讨。

（一）标准化建设模式推广：建立基本公共文化服务保障标准

经过多年发展，来宾市在基层综合性文化服务中心的建设中已形成较为成熟的“五个一”标准化建设模式。这种由政府主导实施的标准化建设模式由于建设指标的量化而具有较强的可执行性。因此，在基层综合性文化服务中心建设中，应以配套设施的标准化建设为核心，通过适当加强政府监督和干预、完善文化监督与服务机制等措施和手段，以保障硬件配套设施建设落到实处，切实为民众提供较基本且实用性较强的公共文化服务产品和活动项目。

1. 以财力均等化促进资源合理配置

建设基层综合性文化服务中心，其目的在于实现公共文化服务的全民共享，而其资金来源以国家财政投入为主，因此财政投入的均等化是文化服务中心建设标准化的基础。为实现财政投入均等化，县级以上政府应将基层综合性文化服务中心建设保障资金纳入公共财政经常性支出预算，东、中、西部地区县域人均文化事业费应不低于本区域上年度平均水平。同时，应明确财政投入重点，以促进公共文化服务的区域均等、城乡均等、群体均等为目标，注重文化设施空间布局优化。此外，还应形成规范透明的财政转移支付制度。

2. 推进优质文化资源向基层下沉

当前，我国公共文化服务在一些民族地区、山区、海岛地区等尤为匮乏，在未来发展中，应优先将文化设施、人才、产品、服务等引向基层，尤其是上述困难地区，增强基层文化服务能力。贯彻落实党的十八届三中全会精神，加强基层文化基础设施建设，深度整合基层公共文化组织、经费、人员等资源，有效对接群众需求。

3. 实现部门统筹协调，综合利用公共文化资源

基层综合性文化服务中心发展是现代公共文化服务体系建设的一个重要方面，必须整合政府与社会力量，突破行业壁垒，打破公共资源体制内循环的制度局限。建立综合性文化服务中心建设部门统筹协调机制，是增强政府机构协同性，进而提高政府公共服务效能的重要契机。在这一过程中，应成立协调组织机构，进而形成科学有效的宏观管理体制。依托协调机制，定期举行协调会议，协调解决重大问题，确保文化服务中心标准化建设工作顺利推进。

（二）社会力量参与模式推广：积极引导鼓励社会力量参与公共文化服务

玉林市基层综合性文化服务中心建设之所以能够在广西区内后来居上，很大程度上得益于地方政府积极发动社会力量参与公共文化服务，如鼓励地方“乡贤”发动民众进行资金自筹、乡土成功人士捐赠、民间企业家参与投入建设等。因此，在基层综合性文化服务中心发展中，政府除依靠中央拨款及自身机制完善外，更应加强对基层综合性文化服务中心建设的宣传和普及力度，以此发动社会各界通过捐赠资金、提供产品和服务投资项目建设等方式，积极为公共文化服务的建设贡献力量，以达到资金筹措渠道多元化、建设资金的充足和合理分配等，确保基层文化配套设施的完善和后续文化服务活动的跟进。

1. 深化公共文化服务管理体制改革

探索政府与社会资本合作，促进文化服务中心运作主体、运作方式多元化。为社会力量参与公共文化服务制定一系列制度规范、民主程序，注重群众文化需求导向，规范政府与社会力量的市场交易行为，从而保障公民基本文化权利的实现。

2. 加强社会力量参与公共文化服务的政策法规保障

在国家层面，应改革对非营利性文化单位的“登记管理机关”、“业务主管单位”双重管理制度，提高管理效率；制定公共文化社会捐赠管理条例，明确奖励办法；建立社会力量参与公共文化服务的资金管理制度，规范资金管理程序，保障公共文化服务社会来源经费的合法、合理、有效使用。

3. 培育发展文化类社会力量

首先，应设立民办非企业文化单位的专项扶持资金，对民办非企业文化单位创作的优秀作品进行评级，并给予不同额度的奖励，在土地征用、税费减免等方面给予优惠；其次，应对基层文化志愿者队伍和文化义工队伍建设提供支持，可在乡镇文化站设立文化志愿者协会，对相关基层文化队伍进行组织管理；再次，应在政府主导下建立公共文化市场化运作机制，推动文化社会组织与文化事业单位实现良性竞争，增强公共文化服务运作活力。此外，各级政府还应积极引导文化类社会组织参与大型文化活动，打造公益性文化品牌。

总之，推进基层综合性文化服务中心建设，是解决农村公共文化设施总量不足、面向基层的优秀公共文化产品供给不足、公共文化资源难以有效整合等问题的重要抓手，有利于打通公共文化服务的“最后一公里”，充分发挥文化凝聚人心、增进认同、化解矛盾、促进和谐的积极作用，提升基层公共文化服务效能。本文以实地调研所获资料为基础，较为全面地总结了广西基层综合性文化服务中心建设的实践与成果，分析了现存问题与发展路径；通过总结成功模式，并借鉴其它省份的部分成功经验，对将广西基层综合性文化服务中心建设的成功模式推广至全国层面的具体方法提出了建议，以期为国家基层综合性文化服务中心的未来发展提供决策参考。

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