论实施轮作休耕的制约因素和对策

雷超凡 李铜山

[摘要]实行轮作休耕制度，是提高耕地质量、缓解粮食供需矛盾的重要途径。当前，我国实行轮作休耕还存在着耕地比较紧缺，国家相关政策措施普及推广力度较低，实行轮作休耕补贴及收入保障措施不完善，一些干部群众对轮作休耕的认识不足等现实问题，必须采取建立健全粮食市场供需对接预警体系，加强轮作休耕相关政策的普及力度，完善政府补贴，加大轮作休耕区的新型职业农民培训力度等对策措施。

[关键词]轮作休耕；制约因素；对策分析

[中图分类号]F327 [文献标识码]A

1 实施轮作休耕的制约因素

1.1 耕地比较紧缺

据国家统计局数据显示，截止到2016年末，我国人口总数达到了13.83亿人，作为人口大国，保证口粮有效供给，保障粮食安全是重中之重。19亿亩耕地红线是保障我国粮食安全的底线，不容有失。在有限的耕地中，还存在着土地资源质量整体不佳，备用耕地较少，部分土地肥力下降，受污染严重等情况。而且当前我国年人均粮食消费大约388kg，与联合国人口基金会提出的小康水平年人均粮食消费400kg还有一定差距，总体粮食消费水平较低。因此，在此基础上开展轮作休耕，必须因地制宜，审慎推进，不可盲目开展。

1.2 国家相关政策措施普及推广力度较低

当前我国轮作休耕制度还处于试点阶段，2016年国家首先在东北三省地区开展轮作休耕试点工作，2017年又相继在河南、河北、甘肃等9个省份开展了80万hm2的轮作休耕机制试点，在2018年的规划中，将新增38.93万hm2轮作休耕试点，全国轮作休耕面积将达到120万hm2。2017年中央财政拨款14.36亿元，其中轮作补助资金7.5亿元、休耕补助资金6.86亿元。从总体上来看，我国轮作休耕的推进工作进度较为缓慢，普及省份不足一半，普及率较低，实行轮作休耕的土地面积占耕地总体比重低。财政补贴方面对于轮总休耕的支持力度相对较小，不利于轮作休耕制度的推广。

1.3 实行轮作休耕补贴及收入保障措施不完善

轮作休耕的实施需要以不影响农民收入作为基本前提，这样农民才会配合轮作休耕工作，保证政策的落地实施。根据《全国农产品成本收益资料汇编 （2016）》显示，2011年以来全国三大主粮的每667m2平均现金收益为650元左右，而从我国2016年实际发放的试点补贴来看，每667m2平均补贴400元左右，远低于市场标准，这样的补贴方式，势必会给实施轮作休耕的农民带来收入損失。而补贴标准的提高意味着地方财政负担的增加，这会在一定程度上影响其推动轮作休耕工作的积极性。这一两难困境成为当前推进试点工作、扩大轮作休耕规模面临的重要阻碍。

1.4 一些干部群众对轮作休耕的认识不足

一方面，部分农民文化水平比较低，只能看到眼前的利益，不能对实施轮作休耕的长远意义有所认识，简单的认为轮作休耕就是对土地资源的浪费，又因为对休耕轮作后的利益保障存有疑虑，所以对轮作休耕具有抵触心理。另一方面，部分领导干部对轮作休耕不够重视， 对耕地轮作休耕的重要性和紧迫性认识不足，对中央制定的轮作休耕相关方针、政策了解不深，进一步阻碍了轮作休耕的推广。

2 推进实施轮作休耕的对策

2.1 建立健全粮食市场供需对接的预警体系

政府需要建立涉及“三农”的相关部门的合作机制，深度实现信息的共享。一是要建立轮作休耕与粮食安全生产的预警指标体系，对实际耕地数量，土地肥力，土壤属性建立宏观的认识。在确保粮食安全的基础上，具有全局性的开展耕地的轮作休耕，并对当年的粮食生产能力进行合理预测预警。二是能够及时的向各地区发布相关的耕地与粮食市场的动态变化，并针对变化及时给出专业性的意见，最大程度上避免因粮食供给不足导致的粮价上涨等问题。

2.2 加强轮作休耕相关政策的普及力度

我国的轮作休耕制度关乎我国粮食安全、农民长远切身利益和农业资源环境状况，若要确保轮作休耕制度的贯彻落实，一是利用好媒体这一宣传教育主阵地，对实施轮作休耕的相关政策方针以及对农民的有利之处进行长期的宣传，让轮作休耕的相关政策能够深入人心，达到人人知轮作休耕、个个懂轮作休耕、处处会轮作休耕的效果。二是建立轮作休耕的制度保障，完善相关的法律法规，明确耕地产权制度，完善轮作休耕补偿机制和管理制度，完善环境立法和问责机制。

2.3 完善政府补贴

轮作休耕符合国家的产业政策，能够保护有限的自然资源，具有较大的外部性，所以对实施轮作休耕的生产者应该给予一定的补贴。政府补贴的依据有两个，一是由于轮作休耕给生产者造成经济损失，二是由此所产生的生态效益。对于轮作，则可以根据政府的财力，给予适当的补偿和奖励。将轮作休耕与精准扶贫相结合，贫困户可以优先申请休耕，这样既不减少土地收入，又可以节省劳动力从事其他产业的经营。

2.4 加大轮作休耕区的新型职业农民培训力度

一方面地方政府要设立轮作休耕农民职业培训与就业服务部门，摸清和明确职业农民的培训对象及具体人数，种粮大户、家庭农场、农业合作社农民是新型职业农民培训的重点对象。加强休耕农民就业培训的针对性，支持其从事离土不离乡的副业，鼓励农民实现“本地型兼业”。另一方面，建立新型职业农民培训投入长效机制。提高参加职业农民培训的补贴标准，从而提高休耕农民参加培训的积极性。构建多元化的培训体制机制，利用政府资金的杠杆效应，吸引更多社会资金的投入。鼓励支持更多的社会各类培训机构、企业、高职院校等参与新型职业农民培训。

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