玉米生产者补贴政策的效果、问题及对策建议

王祎

[摘 要]2016年，国家在东北三省和内蒙古地区进行玉米收储制度改革，实行“市场化”加“补贴”的新机制。此后，包括吉林省在内的玉米主产区市场进入渐进式改革阶段。吉林省玉米生产者补贴政策的实施效果总体好于预期：玉米总产量下降，玉米价格持续上涨，非优势产区玉米种植面积相对调减。但是，农户售粮进度变缓、农户政策预期发生变化，使生产者收入持续波动。当前，随着政策的实施和调整，补贴工作落实难、种植结构调整的盲目性强、补贴政策不完善成为亟待解决的问题。为此，建议通过加强组织管理、提高大豆补贴、借鉴吸收美国补贴政策以加快完善吉林省玉米生产者补贴政策。

[关键词]玉米生产者补贴；收储制度改革；吉林省；农户收入

[中图分类号]F323.7 [文献标识码]A

2008年，东北三省和内蒙古地区作为玉米种植的最大产区，出现了玉米卖难的现象，玉米临时收储政策明显缓解了这一问题，但解决了旧矛盾，却带来了玉米“高产量、高价格、高库存、财政负担重”的新问题。为适应客观需要，我国于2016年决定对玉米主产区实施临储制度改革，即“市场化+补贴”。该政策的核心在于建立“价补分离”的目标价格机制，实现进口量下降，并引导农户调减玉米种植结构。但为保障农户种植收益的稳定，国家还需给予他们一定的种植补贴。加快建设玉米生产者补贴制度，是推动玉米收储制度改革、深化市场经济体制、发挥市场配置作用的有效政策。因此，加快玉米供给侧改革的突破口在于积极完善玉米生产者补贴制度。

1 吉林省玉米生产者补贴实施现状及效果

按照2017年中央一号文件要求和国务院相关部署，吉林省财政厅、吉林省发展和改革委员会、吉林省农业委员会制定了《关于印发〈吉林省玉米、大豆生产者补贴实施办法〉的通知》。补贴对象为合法耕地上的玉米实际生产者（包括本地农民、家庭农场、农民合作社、合法的外来租种者等），针对于种田农户而不是有田农户。范围包括全省所有种植玉米的市、县（区），标准以县为单位，以当年合法耕地上实际种植玉米面积为核算依据，并规定，本次玉米生产者补贴持续3年，即2016—2018年三年保持不变。2018年3月4日，农业农村部、财政部联合发布了2018财政重点强农惠农政策，继续在东北三省实行玉米补贴，引导非优势产区调减玉米。

经统计，2016年玉米生产补贴面积共计5567.42万亩，中央财政为吉林省第一批玉米生产者拨付资金726306万元。总体上看，效果利好明显。玉米产量总体下降，玉米价格持续上升，利于调减非优势产区种植面积，但仍存在农户售粮进度偏慢，企业以销定产开工率较低的问题。

2 玉米生产者补贴政策存在的问题

2018年正值收储制度改革的第三年，抓住改革进程中的问题对于政策调整和改进具有现实意义。

2.1 补贴工作落实难

虽然国家有关于玉米生产者补贴政策的规定已经明确，但是，目前吉林省仍有相大部分地区存在土地流转不规范、手续不健全等现象，玉米补贴过程中难免会出现问题。部分农户法律意识淡薄，忽视合理的土地流转流程，使得土地流转关系的双方可能会出现争执。发生较为频繁的是缺乏流转合同的归属补贴，土地流转双方各执一词。另外，多数乡镇将几年前的农户玉米种植面积数据上报作为玉米生产者补贴资金发放的依据，与实际种植面积差距较大，具体补贴面积难以测量或者各地区的情况差异使补贴标准难以确定。

2.2 地方种植结构调整仍然存在盲目性

随着市场化政策实施，玉米种植面积减少使农户种植收入大幅下降，国家以补贴方法保其收益。这样就在客观上形成了“既要减玉米，又要补玉米”的矛盾，即政府要求调减玉米，然而按要求调减玉米的农户却较少得到补贴，导致调减玉米农户的积极性受挫。大多数的农户处于盲目状态：一是不知道该种什么作物，处于跟风或者观望状态；二是中部黑土区玉米产量较东、西部高，农民调减玉米的意愿相对偏弱；三是在政策缓冲阶段，除了市场风险，即农户无法尽快调整种植机械、设备、人员等要素以改种其他作物以外，也面临着政策效果的时滞性，因此需要根据实际情况不断进行调整和完善政策。

2.3 与美国对比，吉林省玉米生产者补贴政策不完善、不全面

美国玉米补贴标准分为蓝箱、黄箱、绿箱三类，蓝箱补贴是以产量为标准补贴农户农闲时的损失，以稳定收入；黄箱补贴包括商品贷款和农险；绿箱补贴涉及土地环境保护。美国现行的玉米补贴政策在全世界范围内都是高水平的，借鉴美国玉米补贴政策，可以得出吉林省玉米生产者补贴政策的现存问题。

首先，吉林省玉米生产者补贴政策项目单一且不完善，缺少具体的法律法规。美国的玉米生产者补贴政策不仅包含农户直接补贴，还有根据玉米市场价格变动调节制定的周期补贴。同美国相比，吉林省目前对玉米进行直接补贴，政策具有短期性、临时性的弊端，相关实施法律法规也不尽完善。其次，政策刺激作用不明显。美国的玉米生产者除了直补、周期性补贴，还包含保险类财政政策，同时考虑到对环境和耕地的保护。而我国农业补贴起步较晚，在作用效果上不能实现补贴和价格相关联、价格机制不成熟、政策目标仅局限于保障农户收益，且短期内不会发生改变。

3 關于改进吉林省玉米补贴改革的几点建议

针对以上几点问题，分别提出相应解决的对策及建议。

3.1 加强组织管理，推动补贴工作落实

一是加强地方政府的政策指导。结合当地实际情况，通过走访或调研，考察其种植主体的播种情况，制定切实可行的补贴方案，推进玉米产业供给侧改革的稳步实施。二是加强监管。补贴工作的施行需要国家政府、地方政府、群众来监督，做到合理、透明。对于挪用、扣留、骗取补贴的单位或个人要及时移交相关机关处理。三是加强政策宣传。短期内，农户对市场行情缺乏判断，政府可以充分利用网络、电视、广播、报纸等宣传工具，对玉米价格行情、走势进行预警；长期中，权威机构应注重农产品供求信息数据的发布，引导农户科学地进行生产决策，加快引领玉米产业走向市场化。

3.2 提高大豆补贴，加强对其他经济作物的补贴调节

2017年，随着玉米收储制度改革和农业供给侧结构性改革的不断深入，农户对大豆的价格预期不断增高，全省选择种植大豆代替玉米的态势显著提高。吉林省政府于2017年提出“将原在东北三省一区实施的大豆目标价格政策改为大豆市场化收购，并建立大豆生产者补贴制度”。2018年4月，农业农村部规定大豆的补贴标准高于玉米。进一步提高大豆补贴和其他适宜种植的经济作物的补贴，鼓励大豆及其他作物向优势区集中，有助于缓解农户种植选择的盲目性，优化吉林省农作物的种植结构。

3.3 借鉴美国经验，完善玉米生产补贴政策

第一，明确补贴细则。目前，我国玉米生产补贴政策在细节处不尽完善，各市、县、镇、乡应尽快落实补贴细则，增强其权威和效力。第二，增加农资综合补贴，完善玉米保险体系。在对玉米生产者进行补贴时，不一定仅同玉米挂钩，只要坚持价补分离的改革思路，也可以实施与其他作物、农机资产、企业收购挂钩的普惠型补贴机制，除中央财政补贴、省级财政补贴、地方投入外，要善于利用金融市场，引入信贷、租赁、社会资本等多元化的融资形式，构建一个多层次、综合化的补贴机制；同时，农业保险是降低农产品价格波动、降低收入风险的有力手段，可以在原有农险基础上不断完善保险项目和保额，构建多位一体的农保体系。第三，促进农业新型经营主体创新发展。进一步在全省30个产粮大县实施新型农业装备建设，实现长吉产业创新发展示范区和吉林省10个粮食生产全程机械化先行示范县的机械化种植形式。

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