从一起典型案件谈林权历史性纠纷案件的法律与政策适用

刘恒

[摘要] 集体林地、林权是集体所有制经济的重要组成部分。有关人民政府及司法机关在处理林权历史性纠纷的相关案件中，既要正确适用当前有效的法律政策，也要正确适用历史性政策、法令的内在精神，从而对案件作出公平合理的处理。

[关键词]林权历史性纠纷，法律与政策适用

[中图分类号]F307.21 [文献标识码]A

林地、林权是集体所有制经济的重要组成部分。森林法明确规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或使用权。

产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求，这是中共中央国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中所明确的政策精神，有关人民政府及司法机关在处理相关案件中，既要正确适用当前有效的法律与政策，也要正确适用历史性政策、法令的内在精神，从而对案件作出公平合理的实体处理结论。

1 案例简介

浙江省某县A村与B村之间有一名为“牛山”之地，被当地政府因建设火电厂而征用。B村以牛山之林系其村民所植为由，要求将林木及征地补偿款归于该村；A村则主张该山系其自古以来即享有权利的“族山”，且B村在牛山之上所植林木系侵占A村的土地所实施的“占地造林”侵权行为，双方为此曾在20世纪60年代即因B村侵权造林而发生过集体械斗事件，故要求政府将补偿权益划归本村。双方援引的依据均包括《土地改革法》及人民公社时期有效执行的法令与政策。

A村认为，政府将林木权益单纯地划归B村，但对林地权属未作出任何确权结论，处理决定仅考量了B村对牛山之林的管理现状而未考虑A村对林地所享有的历史性权利因素。为此，A村与县人民政府及第三人B村之间发生“林业行政裁决纠纷”之诉。

2 法理分析

在政府对集体林地、林权的确权与裁决处理中，历史性纠纷案件往往发生在相邻的村委、村民小组或集体经济组织单位之间。由于所涉林权、林地在历史上的地理分界和产权管理界限并不十分明确，政府在确权裁决中常陷入既必须依法处理又难以达到公平合理的“两难”境地。

司法实践中，涉及集体林权、林地的历史性纠纷情形纷繁复杂。有的纠纷具有历史持续性，可能从划界发生纠纷时起历经行政处理、行政复议及各类级别的行政诉讼而至今仍无定论，一直处于持续的申诉程序中；有的是原本虽有纠纷事实但各方认为争议价值不大，故从未启动相关行政确权或司法审理程序，后因涉及政府征地补偿等现实利益的归属而引发纠纷。

更难处理的是，如果一方实际管理林权而另一方拥有地权，则管理林权的一方往往援引“管理现状”的确权规则而要求政府和司法机关给予保护；而另一方则以林地系其“历史性权利”之地为由，认为对方的植树造林属于侵权行为，从而要求将林地林权均确认归己方所有。

2.1 正确认知《土地改革法》等历史上有效的法令与政策在

确权纠纷中的可适用问题

“土改”不仅是一项根本性的土地所有制改革，而且是一项涉及“重构”中国社会阶级的宪政改制运动。目前，《土地改革法》虽因失去了适用的历史和现实条件而废止，但在土地、林木确权的歷史性纠纷中，其有关规则依然具有最高确权效力。

本案争议牛山在土改时属于具有公益性质的山地、山林，而《土地改革法》第23条曾明确规定：“为维持农村中的修桥、补路、茶亭、义渡等公益事业所必需的小量土地，得按原有习惯予以保留，不加分配。”也即，此类山林不属于土地改革运动征收和分配的范畴。事实上，土改运动也未对牛山整体作出任何重新分配决定，故牛山的历史性权利一直属于A村。

根据《土地改革法》第11条规定，“分配土地，以乡或等于乡的行政村为单位，在原耕基础上，按土地数量、质量及其位置远近，用抽补调整方法按人口统一分配”。显然，土地改革是一项有规则、有步骤的法律实施活动，对土地分配的区域范畴严格以“村”或“乡”为单位。也即，如果AB两村土改时所在的乡，均将土地的所有权结构打乱而重新跨乡跨村分配的话，则全乡各村之间土地的“地权结构”必须以土改后的结果为准；如果当年未彻底打乱原有各村的土地建制，从而没有在各村之间进行“跨村”重新分配的话，则土改只是在原有的“村庄”范畴内进行。也就是说，原属于A村的土地不可能分配给B村；同样，原属于B村的土地当然也不能给A村。

因此，有关县级人民政府的处理决定或是复议决定，以及人民法院的司法裁判均应查明当年土地改革的历史事实，以作出正确的确权结论。

2.2 在林业“三定”时错误发放林权证的，应当据实纠正，

且不得以此颁证行为作为确权依据

1981年3月8日，中共中央、国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》。其中，在“稳定山权林权，落实林业生产责任制”一节中明确规定：“凡林权有争议的，由有关政府，组织有关双方，协商解决。协商无效时，提请人民法院裁决。在纠纷解决之前，任何一方都不准砍伐有争议的林木，违者依法惩处。”

本案中，1982年浙江省实施林业“三定”时，AB两村之间在20世纪60年代因牛山争议引发的历史性纠纷并未消除，不符合给任何一村颁发林权证的法定条件。故该县人民政府于林业“三定”时向B村作出颁发林权证的行政行为有违当时的政策法令精神，同时也未尽到向争议另一方A村的通知或公告义务。

据此，应根据“尊重历史事实，尊重集体主权”的原则对发证行为予以纠正，不宜以“时代久远”为由而将侵权之举合法化，更不得以错误颁发的林权证为据而作为目前确权的根据。

2.3 要正确认知历史上的林权证和土地证的不同法律效力

当前，我国实行统一的不动产登记制度，但本案中县政府给B村的林权证颁发于1982年，当时的林权证和林地证尚未合一，是两种不同性质的权利凭证。原国家土地管理局办公室在《关于林地发证问题的复函》中明确，土地管理部门依照《土地管理法》和《森林法》确定土地权属后核发的土地证书与林业部门依照《森林法》颁发的林权证的性质不同，土地证书是土地使用权和土地所有权的法律凭证，林权证是地上林木所有权的法律凭证，各自具有不同的法律效力，二者不能互相代替。

因此，在县级人民政府有关确权处理决定中仅涉及林权而遗漏了地权处理事项的，争议各方可另行提请政府就林地权属作出处理。

综上，笔者认为，对上述纠纷的确权与裁决规则宜采取“尊重林地的历史性权利，尊重林权的现实管理状态”这一双重尊重的基本原则，将林地确权归于享有历史性权利的一方，将林权确权为双方共有，从而公平合理地解决有关历史性纠纷。

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