潍坊市集体林权制度改革中林农权益保护研究

王子敏 张晋观 王子赟 郭燕茹

[摘要]集体林权制度改革赋予林农以承包经营权、林木所有权、处置权以及收益权，通过对山东省潍坊市进行实地调研，介绍了在集体林权制度改革中，潍坊市林农权益保护的现状，并深入分析了集体林权制度改革中林农权益保护所存在的问题及其原因，最后提出了完善林农权益保护的相关建议。

[关键词]潍坊市；集体林权制度改革；林农；权益

[中图分类号]D912.4 [文献标识码]A

1 引言

国家通过集体林权制度改革，给予林农承包经营权、林木所有权等法定权利，这是推进农村经济发展的重要举措，其旨在通过改变林地的权属关系，以保障林农的各项权利，最终促进农业和农村经济的发展。潍坊市紧跟山东省集体林权制度改革的步伐，对林业进行了一次重大的改革，目前，已经取得一定成就，但同时也带来了林农权益保障等问题。这些都影响着林农保护林业资源的积极性和主动性。笔者通过在潍坊市展开规模性摸底和实际情況调查分析，了解了现阶段集体林权制度改革中潍坊市林农权益的保护现状，指出潍坊市集体林权制度改革中有关林农权益保障中存在的问题，并针对问题提出了有效的建议。

2 潍坊市集体林权制度改革中林农权益保护的现

状

2.1 潍坊市集体林权制度改革的概况

2008年，中共中央、国务院颁布了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，潍坊市市委、市政府为贯彻落实中央的意见精神，于2009年发布《关于全面推进和深化集体林权制度改革的意见》，并且结合实际，向市内各县市区人民政府及有关部门印发了《潍坊市集体林权制度改革工作方案》，制定了“分步实施，依次推进”的集体林权制度改革方案。纵观改革过程，潍坊市于2009年，在高密市和临朐县先行试点，并于年底前完成了改革任务；2010年，在全市28个县区展开了林改工作，年底基本完成了明晰产权、承包到户的改革任务，确权发证率达到了95%以上；后期，潍坊市政府以进一步完善配套措施，实现规范管理为目标，逐步形成了促使集体林业良性发展的机制，在实现资源持续增长、农民大幅增收、生态全面改善、林区和谐发展的目标上稳步向前。

潍坊市政府不断深化市内林权改革，指导建立了6家林权管理服务中心；完成67起贷款，贷款金额总数达到1890万元；建立了6家首批省林业专业示范合作社；9处国有生态公益型林场。从总体来看，潍坊市已全面完成主体改革任务，市内林业发展活力得到了显著增强，通过林改，林农造林的积极性得到大幅提高，农村社会的稳定性得到增强。

2.2 潍坊市林农权益保护的状况

2016年2月，笔者通过采用问卷法与访谈法，对潍坊市的部分县区进行了走访调研，调研以对林农进行问卷调查和对各区县的林业局相关人员进行访谈为主。在调研中，发放了90份调查问卷，收回问卷90份，有效问卷90份。具体调研的内容主要从以下四个方面展开：①林地承包经营权和林木所有权。自2009年启动集体林权制度改革工作以来，潍坊市共确权林地14.28万hm2，发放林权证4.7万本，随着勘界确权、建档发证工作的完成，全市目前基本完成了林改任务，经统计数据表明，潍坊市各县、区的各自确权率已达95%以上。大部分的集体林地实现了产权到户，基本上保证了林农对林地的承包经营权和对林木的所有权。但是林农的自主经营权在一定程度上受到了国家对商品林采伐限额的制约。②处置权。潍坊市成立了林权管理服务中心，设置了关于对林权流转服务的相关职能。但是，仍然缺少规范的流转程序，这使得林农的林权流转程序实际上缺少服务中心的操作，从而其权益无法得到切实的保障。③收益权。经过林改，林农获得了对林地的经营权，相应地，其收益也随之增加。但是，在实际操作过程之中，林农普遍反映公益生态效益的补偿标准较低，再加之上述所说的林权流转程序不够完善的问题，因此，林农增加收益的效果也在大打折扣。④民主参与权。根据潍坊市《关于全面推进和深化集体林权制度改革的意见》要求，集体所有的用材林、经济林和宜林地应当落实承包经营主体，并且须经2/3以上的村民代表大会代表同意；再者，林权内容在本集体经济组织范围内应当进行公示。通过对63户林农自身的调研分析，对上述规范了解的有57户（90.5%），不了解的有6户农（9.5%）。调查数据显示，虽然对于规范知情的林农有大多数，但还是存在部分林农不知情的情况，且部分林农并没有合理行使民主参与权。

3 潍坊市集体林权制度改革中林农权益保护的问

题分析

3.1 部分林农林地产权界定不明晰

根据调研，潍坊市林地情况复杂，存在大山少林，小山多林的情况，土地的肥沃和富饶程度也影响到林木的生长状况，部分地区存在较多无人管理的野山，对这些无人管理的林木的产权界定不明确，集体组织享有林地所有权，通过家庭承包的方式落实到集体组织中的农户中的林地目前没有进行严格的产权划分，农民对自己享有的林地承包经营权和林木所有权的具体范围尚未界定清楚，因此存在产权界定不明晰的问题。

此外，林农的法律意识淡薄。在集体林权制度改革中，常会出现分给农民的林地被他人侵占，或者辛勤劳作的树木被他人乱砍乱伐的现象，由于农民缺乏运用法律进行维权的意识，因此默许他人侵占自己的林地，导致农民对林地的承包经营权和林木所有权无法切实履行，产权如同虚设。

另外，国家目前对于林地和林木的划分标准不明确，缺乏具体统一的划分标准。集体组织将林地分给农民时的衡量标准难以确定，因此均山到户的政策难以实现，农民对于自己的林地的承包经营权和林木所有权也无法界定清楚。

3.2 部分林农的林权流转不规范

调研发现，潍坊市目前有关林地流转的管理办法和相关政策法规不完善，因此在集体林权流转的过程中出现了许多有待规范的现象。比如，林农在办理林权抵押进行信贷融资时往往被银行拒绝，由于相应的林地流转管理办法缺乏可操作性使得银行工作人员难以进行业务办理，此外由于农民法律意识的欠缺，在进行流转时尚未签订书面合同，导致农民无法获得集体林权流转的利益，还会造成林地被砍伐从而改变林地用途的行为。

另外，流转市场和中介服务机构尚不完善。目前潍坊市大多数县尚未建设产权交易中心，直接导致农民缺乏进行集体林权流转的交易平台，流转市场不完善也是我国集体林权流转制度不健全的重要表现。此外，由于农民的知识水平有限，对集体林权流转过程中需要准备的材料以及注意事项不明确，目前潍坊市缺乏林权流转的中介服务机构，使得农民依自身能力对其林地和林木的评估会发生偏差，导致农民财产的流失。

3.3 集体林业社会化服务欠缺

通过调研，在整个山东省内，潍坊市的集体组织中的林业站基础设施匮乏，技术力量薄弱，无法为农民提供足够的技术支持，林农对树苗的选取、种植乃至病虫防护等方面的专业知识少之又少，对专业人才的培养也缺乏相应的财政支持，国家这种对林农社会服务的匮乏是进行集体林权改革中的障碍因素，也会使林农付出劳作后得不到回报，有损林农的积极性。此外，目前潍坊市对林地和林木的财政支持相对匮乏，集体组织乃至农民个人无法改善林地的天然情况，需要国家进行财政支持，保持林地林木的生长能力。

4 潍坊市集体林权制度改革中林农权益保护的建

议

4.1 进一步明晰产权，分包到户

首先，潍坊市林业部门要制定严格的产权划分标准，在综合考量林地的地形、土壤的富饶程度、地少林多、地多林少的情况和周围环境的恶劣程度等方面的基础上，宽严相济，合理地为林农划分林地的范围，确定产权主体。其次，相关县级林业部门要进行实地勘界、进行林地的摸底调查，在了解林地的现实情况后对林地进行划分，并发放全国统一的林权证书，与林农签订书面的林地承包合同以应对以后出现的林权纠纷。再次，设立林农纠纷调解处。由于林农与林木企业和政府官员相比处于劣势地位，即便林农拿出相关的林权证书和林地承包合同也无法抵抗村干部的威胁和林木企业的势力，最终林权纠纷不断，林农的权益得不到维护，因此，应设立林农纠纷调解处，解决林农的权属纠纷。另外，节省国家资源和减少不必要的纠纷还要对不合理损害林农合法权益的干部和企业制定强有力的惩罚措施，切实地维护林农的合法权益。

4.2 健全林权流转制度

建立完善的林权流转机制，规范林权流转，可以减少林农纠纷，防止对国家林业资源的浪费。首先，国家要对林农进行权利意识教育，加强林农的林权保护意识，由于林农的知识水平有限，所以在进行林权流转时多采用口头约定的形式，以致出现纠纷时缺乏证据百口莫辩，林农的权利受损。其次，设立产权交易中心，构建信息平台，健全配套设施和管理制度，以合法正当的程序进行林权流转，使林农不仅熟悉了土地流转的程序而且还获得了产权交易中心的林权流转公证，以维护自己的合法权益。最后，增设林权流转的中介服务机构，为林农提供林地评估、咨询、报价等服务。由于农民的知识水平有限，对集体林权流转过程中需要准备的材料以及注意事项不明确，因而在进行流转时常常处于不利地位。流转中介服务机构的存在，可以为林农提供一个合理的流转价格，以防止林农自有财产的损失。

4.3 完善集体林业的社会化服务建设

林权改革是推动林业转变的一项新的举措，所以要建立完善的社会化服务来配合林权改革的进行。首先，培养和招收了解集体林权改革的人才，国家要给予其相应的优惠政策和福利，在村委会定期开展林权改革教育，及时向林农告知国家的最新政策、林地经营时应注意的问题、在进行流转时要进行的步骤和陷阱。其次要推进林业专业合作组织建设，系统化的为维护林农权利提供保障，定期对林农进行林业方面的知识技能培训，比如：对森林火灾的防治、对林木的培育与维护、对林木病虫害的防治以及林木成熟之后如何更好的处置资源增加林农收入等方面，以解决集体林权经营中出现的各种问题，为向现代林业的转型打下坚实的基础。此外，潍坊市政府要加大对林地和林木的财政支持，增加对林地和林木补偿和保护经费。只有得到了国家的财政支持，增加了林地林木的经费，才能够调动农民的生产积极性，增加农民收入，实现财富增加与生态优化的和谐统一。

4.4 规范政府行为，建立相应的监督机制，保障林农的参与

权和知情权

调研中发现，乡镇政府的腐敗是林农权益丧失的主要绊脚石，某些乡镇政府与企业一起，在侵犯林农知情权的情况下，私自对林地进行采伐利用，致使林农的私人财产丧失。所以不仅要保障林农获得林权，还要制定严格的防腐惩戒措施，避免因政府的腐败而使林农获得不公正的待遇。乡镇政府还要保障林农的参与权和知情权，完善村务信息公开制度和政府工作的透明制度，提供更多的民意沟通表达的机会，与林农协商解决林地问题，扩大林农的参与渠道，倡导积极参与和集体利益密切相关的事物，激发林农的参与热情。

[参考文献]

[1] 谢屹.集体林权制度改革中的林地林木流转研究[M].北京：中国林业出版社，2009.

[2] 吴守蓉，张臻.集体林权制度改革中农民权益实现途径分析——基于陕西省和云南省的调研[J].林业经济，2014（4）：53-58.

[3] 郭燕茹.集体林权制度改革中林农权益保护研究——以山东省为例[J].林业经济，2016（4）：44-48.