以突破财产权利局限助推自然保育

胡娟

[摘要]随着公众环境保护理念的不断升级，单纯防治污染、恢复环境已不能满足公共政策的导向，法律开始承担促进生物多样性、保护动植物栖息地的功能。英国是自然保育法发展较具有代表性的国家，法律结构体系极具研究价值，对我国具有极强的指导作用。姜双林教授所译的《英国自然保育法》无疑是分析自然保育法的一本佳作，该书不仅系统的分析了英国自然保育在动植物保护、栖息地确认及管理、机构体系的合作等方面的独到经验，更突破性的探讨了财产性权利与保育法之间的博弈。该书为自然保育工作的开展具有不可忽视的工具价值，也为跳出财产权利的桎梏充分发挥保育法价值提供了理论基础。

[关键词]自然保育；财产权利；动植物；栖息地

[中图分类号]X37 [文献标识码]A

1 《英国自然保育法》之简要

此书是姜双林教授针对英国著名学者克里斯托弗·罗杰斯的翻译之作。全书通过跨学科的的研究视角，运用财产权的理论深刻论证了财产权与环境权之间微妙的关系，对自然栖息地的保护与物种保护提出独到的见解。最关键的是，姜双林教授在其理解与翻译的过程中，在忠实原著的基础上，更加凸显出《英国自然保育法》对环境保护的重要意义。

本书首先从法律语境中的自然保育的视角入手，分析了自然保育的立法、适用范围等法律语境内容。其后详细地介绍了英国自然保育法的运行模式：一是联合伙伴、协调治理，理清英国自然保育法在实施过程中所倚靠的机构以及相互之间的伙伴关系。

二是自然栖息地确定、保护及管理，结合了英国人口稠密、岛屿密布、私有产权高度发达等特点来诠释英国保护区确定的政策，英国保护区确定的划分方法来源已久，“重点确保景观保护和公众获得乡村休闲的确定”以及“重点专用于促进自然保育的确定”。

三是野生动植物、鸟类的保护。英国对于野生动植物、鸟类的保育立法采用孪生性的方法，但这并不能完全满足物种保护的要求。保育机构联合自然保育委员会除有责任对受保护的动植物附表每五年审查一次外，在修改过程中要遵循这样的理念，不仅要对动植物、野鸟的个体物种保育状况随机应变，也要跟上关于各类物种最新科学和生态知识状态的更迭。

四是海洋资源保育。海洋资源的独特性阻碍着关于海洋保育的国际法系统形成体系。针对这样的特殊性，英国在基于私人权利方法使用的广义“管理规划”模式下，将海洋生物资源的用途以空间规划方式予以管理，并辅以许可证和配额的复合制度，保育令和实施细则作为普遍适用措施以实施。

2 《英国自然保育法》之核心

长期以来，对于自然栖息地以及在此生存的动植物和鸟类的保护依赖于普通法对其所有人与占有人财产权利的补救，这往往造成以下局面，一是栖息地和动植物、鸟类得不到直接保护，往往是作为一种附属性财产加以利用或享用；二是缺乏公共利益的考量，不能作为公共政策的准确导向，无法成为施加栖息地的所有人或占有人某种促进其土地上环境管护义务的法律基础。基于此景，自然保育法应运而生。

现代自然保育法不仅是保存野生動植物及其栖息地所展示的生物多样性保存的载体外，还承担着“涉及生活有机体或栖息地类型，恢复或改善某一种群或栖息地”的责任。姜双林教授在本书中强调自然保育法的焦点是促进生物多样性，这不仅包括保护脆弱的野生动物栖息地，最终目的是构建运作良好的自然生态系统。就“保育”的概念而言，本书中综合参考了1990年的《环境保护法》、2009年的《海洋和沿海准入法》、1992年的欧洲栖息地指令以及影响深远的Boggis诉自然英格兰和Waveney区理事会一案，认为“保护自然栖息地、物种和作为现在自然环境所存在的地质特点，也包括自然过程的保护，包括那些将在未来展开的过程”。

本书指出自然保育法的作用主要分为以下几点：“解决自然保育中的冲突利益”，即调节因环境保护而限制产权与土地（财产）私有权不可侵犯之间的冲突；“资源分配”，即为保护土地及其之上被发现的自然产品和野生动物调节受保护资源的获得权和对资源的开发方式；“财产权利的作用”，即通过对公共机构重新分配受保护资源的获得、利用和开发来调整土地所有者的财产权利。

3 《英国自然保育法》之评析

3.1 英国保育之路的缘起

毋庸置疑，英国关于野生动植物和栖息地保护的国内法受到了欧洲环境政策的大量影响，本文以其主要影响为例，对其具体的条文体现并不一一赘述。在经历欧洲法院诉英国一案后，英国法规的转化进程更为快速，2007～2009年进行了许多修改。2010年，SSSIs场所与欧洲场所之间的联系更为密切主要通过识别来进行确认，对于欧洲场所，除对SSSI通知所规定的土地增加额外的限制，还须给欧洲场所提供额外的保护。欧洲场所土地的所有者或占有人在必要情况可基于经营性建议的“适当评价”的需求向国务秘书索要证明书。特别自然保育令的制定可以限制欧洲场所内外以及命令本身未明确指定的土地上的业务性活动，针对已通知的业务性活动的法律禁止没有时间限制，并且不仅仅限定于场所内的所有人或占有人，可以潜在性的对第三方当事人加以限制。农业资本赠款的限制即对于认定为欧洲场所的土地授予款项前需与保育机构磋商并充分考虑反对意见在英国的适用，在英格兰和威尔士适用，并不适用于苏格兰。

欧洲环境法在环境评价方面对于英国的影响可视为多一道“枷锁”，当规划部门认为，计划或项目可能给欧洲场所带来“显著”的影响，就须与自然英格兰磋商并开展其对该场所保育目标的实现影响的“适当评价”，在充分查明不会对场所的完整性产生负面影响时才会允许开发。属于欧洲受保护的动植物指令附件中的物种不仅需要取得许可证，授予之前还需做环境评估，损害此类物种的方式还包括以不加选择的方法捕捉或杀害野生动物。

3.2 英国保育之路的经验分析

本书强调理解英国自然保育法应在基本法财产权基础之上来诠释，在这一贯穿全书的主题下，吸收英国关于自然资源产权的观念来有效保护自然资源显得尤为重要。首先，学习英国自然保育经验绝不代表脱离我国基本国情，我国的自然资源公有权制度是长期历史发展的结果，是其自身演进的内在逻辑和客观必然所致，正确看待我国公有产权制度，明确公有产权所有人权责才是正确吸收保育经验的路径，这需要政府对自然资源确权后，在充分发挥自然资源公有产权公共性功能的同时适当利用市场机制。就我国而言，逐步建立自然资源有偿使用机制，在土地、林地海域等自然资源领域推行市场化改革，但不能将确权和产权交易作为利用市场机制的唯一手段而是综合利用其他市场机制。

英国保育法对各保育机构包括中央到地方、政府部门、法定保育机构及非政府保育机构等多方的角色定位、相互协作与监督进行了详细的介绍，在机构管理上给我国起到了很多借鉴作用。以自然保护区管理机构为例，我国对自然保护区管理机构的性质和地位定义的尚不完全明确，自然保护区管理机构属于政府下属部门还是事业单位没有具体的法律法规可循。关于自然保护区管理机构在管理过程中的经费来源、明确职能以及责任承担方式没有具体明确的规定，此外，当面临风景名胜区与自然保护区重合时，两处的协调也可学习英国保育法规定中机构间的协作关系。自然保护区管理机构自身运行时既是管理者又是执行者的方式往往缺乏充分恰当的监督，容易造成决策者的失误，出现无法弥补的损失。

本书中值得学习的主要部分还包括英国保育法的环境责任认定模式，除基本的严格责任外，过错损害责任的认定创造性的规定破坏者在损害保育容貌时不需事先知道它的特殊价值，定义环境“损害”时逐渐发展为“给处于有利保育现状的栖息地或物种带来重大不利影响的任何损害”，更有效阻碍损害的发生。行政责任模式的建立为环境损害负责人提供了弥补环境损害的财政成本，最终的整治费用由污染者负担，以此来为环境损害提供一项预防及补救保障。

4 总结

虽然国情不同，自然资源认定不同，但英国自然保育法长期发展完善所形成的野生动植物保护方法、栖息地治理方案、保育政策等具有很强的参考价值。本书立足于英国国情以及欧盟环境法大环境对于英国保育法中财产权利与自然保育的制约与平衡进行了深入分析，为我国自然保育提供了新思路。此外，本书也分析了自然保育之路中不可避免的薄弱环节，资源分配的弊端、法律调控的局限、市场的不可控性都是所有国家自然保育过程中亟待解决的问题。

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