南宁市城镇低效用地再开发研究

罗蕊 梁倩婧

[摘要]深入推进城镇低效用地再开发，是促进节约集约用地和保护耕地、促进新型城镇化发展的有力举措。南宁市深入贯彻落实党中央、国务院的决策部署，探索以城镇低效用地再开发为主要内容的节地挖潜工作。通过梳理城镇低效用地再开发工作的背景，分析南宁市该项工作的现状，总结出现阶段南宁市城镇低效用地再开发工作存在氛围不浓、动力不足、流程未明确等问题，建议政府提高对本项工作的重视程度，通过创新政策、明确流程、落实监管等措施保障我市城镇低效工作顺利开展。

[关键词]城镇低效用地;再开发;南宁市

[中图分类号]F301.2 [文献标识码]A

我国正在推进全面深化改革，根据党中央、国务院的决策部署，各地在低效用地再开发方面进行了积极探索，积累了一定的经验。各界学者也从不同角度出发进行了大量的研究，取得了一定成果。唐建、吴次芳、田光明等学者从不同视角对广东省“三旧”改造的模式和政策机制进行了研究;刘新平等深入分析了城镇低效用地再开发面临的问题，总结广东、浙江、辽宁等试点城市实践创新经验，提出进一步推进城镇低效用地再开发的建议;郑巧凤以温州为例探析城镇低效用地再开发政策红利，并提出开展城镇低效用地再开发政策建议。现有的研究多集中于东部经济发展较快的试点城市，缺少对西部后发地区的研究。因此，本文通过梳理开展城镇低效用地再开发工作的背景及南宁市该项工作的现状，总结出现阶段南宁市城镇低效用地再开发工作存在的问题并提出针对性建议，以期为推进西部后发地区开展城镇低效用地再开发工作提供借鉴。

1    城镇低效用地再开发概述

我国正处在经济社会持续快速发展的阶段，城镇用地需求量大，土地资源瓶颈使得以增量扩展为主的土地利用方式不可持续，为了实现国家保耕地、保增长，优化土地结构，转变资源利用方式的要求，必须提高存量土地的利用率，而推进城镇低效用地再开发就成为了必然选择。2016年11月，国土资源部出台《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》，将优化土地利用结构的作用提到了一个重要的位置。深化城市土地使用制度改革，促进新型城镇化发展，是工作的核心目标。在全面深化改革、新型城镇化以及生态文明建设的时代背景下，通过盘活存量，推动城镇低效用地再开发，是深化土地使用制度改革的有机组成部分，也是促进高质量城镇化发展的重要举措。

南宁市是广西壮族自治区省会城市，是广西的行政、经济、文化中心，要实现经济的稳中有进、稳中向好发展需重点推动工業提质发展。发展实体经济，重点在制造业，难点在制造业，而制造业的发展离不开用地的保障，但在国家对新增建设用地实行总量调控，和落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度的背景下，南宁市近五年的新增建设用地指标基本持平，而需求量却逐年增加，要破解土地供需矛盾，只有走紧凑型建设、集约式发展和存量挖潜之路，开展城镇低效用地再开发是必然选择。

2    南宁市城镇低效用地现状分析

2.1    研究区概况

南宁市位于广西南部，总面积2212km2，南宁市辖六县六区，分别为武鸣县、宾阳县、横县、上林县、隆安县、马山县和西乡塘区、兴宁区、青秀区、江南区、良庆区、邕宁区。2017年，全市常住人口756.87万人，其中市辖区常住人口360.99万人。2017年，南宁市经济发展实现新跨越，全市生产总值、固定资产投资、全部工业总产值均突破4000亿元，分别同比增长8%、12%、和14%，社会消费品零售总额突破2000亿元，增长11%;财政收入687.98亿元，增长11.95%;农林牧渔业总产值716亿元，增长4%。

2.2    南宁市城镇低效用地现状

根据南宁市城镇低效用地摸底调查结果，南宁市市本级城镇低效用地总规模1250.63hm2，其中江南区城镇低效用地规模最大532.98hm2，占总规模的42.62%，其次为西乡塘区规模441.60hm2，占总规模的35.31%，邕宁区和良庆区城镇低效用地规模最小，为5.48hm2和25.66hm2（详见图1、图2）。

从各低效用地类型来看，旧村庄用地规模最大672.62hm2，占总规模的53.78%，主要分布在江南区和西乡塘区;其次为旧城镇用地352.38hm2，占城镇低效用地总规模的28.18%，主要分布在西乡塘区和兴宁区;旧厂矿用地规模最小106.16hm2，占城镇低效用地总规模的8.49%，主要分布在西乡塘区和江南区;其他低效用地规模119.47hm2，占城镇低效用地总规模面积的9.55%，主要分布在江南区和西乡塘区（详见图3）。

总体来看，南宁市市本级城镇低效用地规模占城镇规划内建设用地的16.68%，低效用地再开发利用的潜力较大。城镇低效用地在空间分布较集中，低效用地主要集中分布在西乡塘区和江南区，良庆区和邕宁区分布极少。在低效用地类型上看，低效用地主要以旧城镇和旧村庄为主，旧厂矿和其他低效用地规模较小。

3    南宁市城镇低效用地再开发存在的问题

现实工作中，盘活存量“做减法”的难度要比新增扩张“做加法”的难度大得多。南宁市低效用地再开发工作仍处于起步阶段，主要存在以下3个问题。

3.1    城镇低效用地再开发的氛围不浓

从城镇低效用地的定义可知，城镇低效用地再开发不仅仅是国土部门的事，还涉及规划、环保、发改等各职能部门及各城区（开发区）政府，但目前，相关政府部门职责尚未明确，国土资源部门与相关部门间的沟通协调、协同配合机制尚未建立，未能形成工作合力。针对社会公众尚未开展低效用地再开发的全民宣传动员，没能很好的利用媒体、自媒体的宣传作用，使公众了解城镇低效用地开展的目的、好处及相关政策等，使得社会公众对城镇低效用地再开发工作的认识还停留在“听过、不了解”的状态。

3.2    城镇低效用地再开发的动力不足

市场经济时代，各项工作开展的动力主要来源于利益，要推进南宁市低效用地再开发工作，需要给土地权属人、企业、民众看到实实在在的好处。南宁市城镇低效用地再开发处于起步阶段，尚未形成符合南宁市实际情况的，鼓励原国有土地使用权人进行改造开发、引导城中村集体建设用地改造开发、鼓励产业转型升级优化用地结构、加强公共设施和民生项目建设等方面的激励政策和利益共享机制，导致集体经济组织、原国有土地使用权人等参与者，参加城镇低效用地再开发的动力不足。

3.3    城镇低效用地再开发的流程未明确

南宁市尚未明确城镇低效用地再开发的操作流程、审批流程。对于投资者来说，面对新事物，很多人都会持观望和犹豫的态度，特别是对投资量大、投资周期不确定的项目相关人士都会非常谨慎，城镇低效用地再开发流程不明确严重影响投资者对投资项目的判断研究，进而影响城镇低效用地再开发工作的开展。对于工作人员来讲，缺少流程的指引不利于提高工作效率和工作质量，就不能为城镇低效用地的开展提供优质、高效的服务。

4    南宁市开展城镇低效用地再开发工作建议

4.1    高度重視，营造良好的工作氛围

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，结合十九大精神和自治区第十一次党代会、自治区党委第十一届三次全会精神，由南宁市开展城镇低效用再开发工作小组统筹推进，进一步明确各相关政府部门的职责，加强部门间的联动，密切协同配合，形成合力，落实好城镇低效用地再开发各项工作。同时要积极利用微信、微博、门户网站、报纸、电视等媒体，结合“土地日”“地球日”等做好政策宣传与解读工作，加强舆论引导，回应社会关切，营造有利于城镇低效再开发工作的良好氛围。

4.2    创新政策，让城镇低效用再开发工作动力十足

首先要创新激励政策。充分利用经济手段、政策手段，激励使用权人对低效用地主动改造升级、提高利用效率。其次要创新利益共享政策。让各利益主体（政府、企业、农民和村集体等）按照“实权均利”的原则（即实化集体土地权能，实现利益共享，“均”不是平均而是合理共享）分享再开发所带来的土地增值收益，调动各方的积极性，同时有效维护公共利益。通过改造开发实现多方共赢，实现有效推动产业转型升级、拉动投资和消费增长、城镇基础设施和公共服务设施更加完善、人居环境明显改善的多重目标。

4.3    明确流程，为实施城镇低效用地再开发开好“路”

首先梳理改造流程。不同改造模式的步骤有所不同，但基本流程可归纳为以下5个阶段：城镇低效用地再开发的前提是规划先行，因此第一阶段是规划编制阶段，编制南宁市区城镇低效用地再开发专项规划，指导行政辖区内开展城镇低效用地再开发工作;第二阶段是实施方案编制阶段，即在专项规划指引下确定城镇低效用地再开发项目的业主、空间边界和数量规模;第三阶段是产权征收阶段，该阶段的主要任务是取得产权人的同意并收回相应地块的土地使用权;第四阶段是土地平整阶段，在该阶段将完成建筑物拆除、土地平整等工作;最后一个阶段是重建阶段。

其次明确审批流程。各职能部门根据南宁市城镇低效用地相关政策，制定此类项目审批事项，明确审批相关情况，如审批项目名称、性质、设定依据、实施主体和实施权限、行政审批条件、实施对象和范围、申请材料、办结时限、收费项目的标准及依据、审批结果等，为项目的顺利开展提供审批保障。

4.4    落实监管，为实施低效用地再开发“保驾护航”

为确保城镇低效用地再开发工作各项任务顺利完成，及时对政策执行情况进行跟踪督导，确保政策执行不走样、不出位需要充分发挥监督管理机制作业。首先要明确督察制度。对资金监管遵循分级负责、专款专用和集中支付的原则。建立城镇低效用地再开发重点项目建设实施情况的定期考核通报制度，重点考核常态化工作机制建设、城镇低效用地再开发改造资金使用、年度改造目标完成量、改造项目批后监管措施等内容，将考核结果作为城镇低效用地再开发改造年度实施计划制订和资金分配的重要依据。其次明确问责制度。明确参与城镇低效用地再开发工作行政机关工作人员城镇低效用地再开发项目指导、监督、管理等工作过程中存在违法违纪行为的，将依法依规追究责任;涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。有关单位和个人在开展城镇低效用地再开发工作中，有欺诈、伪造或者变造文件、行贿等行为的，相关部门应当及时查处，责令改正，并纳入诚信档案管理，涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。

[参考文献]

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