社会保障制度视域下农村“精准扶贫”问题探析

杜梦瑶

摘 要：精准扶贫是我国新时代背景下反贫困的重要战略，社会保障制度是保证居民的基本生活需要，维护社会稳定和社会公平，实现和谐社会的重要手段，两者息息相关。“精准扶贫”问题的解决在很大程度上需要社会保障制度发挥“兜底”作用，因此，笔者以沈阳市于洪区农村贫困农民作为调研对象，以社会保障制度的视角来审视精准扶贫存在的问题及困难，从保障对象、保障资金、保障制度三大层面助力精准扶贫，增进农村精准扶贫问题的顺利解决和促进其可持续、全面发展。

关键词：社会保障制度；农村；精准扶贫问题

文章编号：1004-7026（2018）01-0006-03 中国图书分类号：F323.89 文献标志码：A

1 聚焦社会保障视角：关注精准扶贫问题的基本情况

1.1 前提条件

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“实施精准扶贫、精准脱贫、因人因地施策、提高扶贫实效”的具体工作部署。[1]全面落实精准扶贫政策，全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。因此，本文通过社会保障制度视角，以沈阳市农村贫苦农民为调研对象，发挥社会保障制度在精准扶贫中的兜底作用，以解决好农村的精准扶贫问题，将农村的精准扶贫政策落到实处，惠及、受益于农村广大的人民群众。

1.2 概念界定

1.2.1 精准扶贫。精准扶贫，即为反贫困制度，是指“通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建精准扶贫工作的长效机制。[2]

1.2.2 社會保障制度。社会保障制度是在政府的管理之下，以国家为主体，依据一定的法律和规定，通过国民收入的再分配，以社会保障基金为依托，对公民在暂时或者永久性失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助，用以保障居民的最基本的生活需要。[3]

1.3 相关分析

社会保障制度与精准扶贫在性质和目标上具有很强的一致性。加强和完善社会保障制度，有利于消除贫困和缩小两极分化，实现公平化和可持续发展；推进精准扶贫，有利于促进社会保障的完善与发展，打赢脱贫攻坚战，是我国为实现全面建成小康社会和共同富裕目标而推进的一项重要任务。因此，二者均为缩小贫困差距，实现共同富裕的重要制度与政策，实现二者的均衡和谐发展，有利于促进中国农村脱贫致富，共同进步。

2 精准扶贫粗放化：由点到面的功能缺位

本文以沈阳市于洪区四个农村为研究对象，主要通过问卷调查和深度访谈相结合的方式，获取第一手数据，了解当前农村精准扶贫的发展现状。下面是笔者选取的20户贫困农民样本，他们是通过群众评议、入户调查、公告公示、抽查检验、信息录入等，有“真实可靠扶贫信息”的贫苦农民，平均年龄为55-65岁，通过定量分析与定性分析进行汇总与分析，以进一步探讨当前农村精准扶贫发展存在的主要问题，并提出优化策略。

2.1 保障对象问题

2.1.1 对精准扶贫问题的了解程度

由图1可知，精准扶贫的宣传力度和普及范围不够，所服务的农村贫困居民对精准扶贫政策十分了解仅占25%，只听说过或没听说过的高达75%，这说明精准扶贫政策普惠性方面仍需加强，应将实际惠民行动切实落实到各个贫困农民身上，加强贫困农民对精准扶贫政策的认知，使精准扶贫政策更加深入民心、从而使农民获取更好的收益。

2.1.2 对精准扶贫工作的态度

由图2可知，占85%的农村贫困农民认为开展精准扶贫工作十分必要，除了提高精准扶贫政策的认知和宣传外，提供给予农民基本生活保障、加大农民的基本生活支持力度等方面都需要进一步的完善与发展。

2.2 保障资金问题

由图3可知，在精准扶贫保障资金方面，贫困农民最直接、最现实的获益手段即为资金支持，高达60%，提供技术帮扶、提供就业机会和解决生活困难分别占15%、20%和5%，由此可见，在社会保障制度框架下，首先需要解决的是资金支持这一方面，在资金到位的情况下，社会保障的各项制度措施才是后续的支持与保障。

2.3 保障制度问题

根据图4可以看出，农民参加的社会保障项目中最多的是最低生活保障，占75%，而新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗和农村“五保”政策则分别占5%、5%和15%，由此可见，精准扶贫政策面临的保障制度方面的问题是各项社会保障制度和政策的局限性和片面化，所以落实精准扶贫政策，应使各项社会保障制度全面普及，促进农民在医疗、生活、精神等各个方面都得到保障和发展。

2.4 具体行动现状

本文随机选取四个农村的农民对精准扶贫政策进行深度访谈，具体了解精准扶贫政策实施的具体方面和实施成果，具体内容如下：

1.阿姨，您好，想问一下您现在生活中面临的最大问题是什么呀？

被访者M：我觉得国家应该多补贴一些钱，总是感觉国家补贴的钱过于太少，并且还有许多限制条件，使自己的基本生活保障难以维持。

2.大爷，您好，您认为国家和政府在精准扶贫政策方面最应该对您做什么？

被访者A：我认为首先应该先保障我们的基本生活，其次是，在医疗、养老方面给予一点优惠和支持。

被访者B：我认为一要精准，二要扶贫，首先要明确扶贫的对象与统一标准；其次，应该建立健全国家社会保障制度和各项福利政策，给我们带来实实在在的物质支持，使我们脱贫。

3 社会保障视角下精准扶贫问题与解析

3.1 保障对象精准识别难

3.1.1 客观条件的限制。目前农村贫困群体80%以上多为缺乏劳动力的伤、残、病人口，既没有资金来源，又没有年轻的劳动力，因此他们想脱贫因受客观条件制约，往往心有余而力不足。而目前农村开展的扶贫项目多数为养殖、种植等产业扶贫，使得这些弱势贫困户无力承担，因此，在精准保障对象方面，没有根据不同的保障对象的现实情况开展不同类型、特色的项目。[4]

3.1.2 分配指标的单一。在所调查的沈阳市农村中，贫困人数数量多，但是受到精准扶贫保障的分配指标较为单一，仅仅以人均收入确定贫困。但是农民收入渠道多、杂、小且难以核算，要把贫困家庭贫困程度进行排列、比较，从而确定精准贫困户较为困难。使得贫困户的贫困程度难以鉴定，结果是能享受保障的人很少，不能做到应保尽保。

3.2 保障资金管理遭遇困境

3.2.1 财政保障资金有限。保障资金以政府支持为主，而社会组织、企业等投入的数量和力度较少，要实现到2020年全面消除贫困人口，在投资主体和资金较少的前提下，面临扶贫对象较多的困境，供给充足的保障资金与全面性实施精准扶贫政策等难度较大。且大多数贫困村的生产生活条件十分恶劣，交通闭塞，信息不暢，资源贫乏。要解决这些地方贫困人口的脱贫问题，就必须投入大量资金解决制约贫困村发展的瓶颈问题。

3.2.2 资金缺乏科学安排。在保障资金投入和下放的过程中，各职能部门也根据单位的工作性质进行扶贫资金的投入，但此类资金未通过扶贫部门而直接拨付相应的行政村或扶贫项目，因此项目具体情况各级扶贫部门不能准确掌握，导致部分扶贫项目资金投入与下放的精准度不高，针对性不强，缺乏统一的资金管理标准与系统，造成“集中力量和资金解决深层次贫困问题的合力不够，扶贫资金发挥效益和辐射功能的彰显力不够”的现象。[5]

3.3 保障制度系统目标出现偏差

部分扶贫制度设计存在缺陷。不少扶贫制度针对性不强，更多的是在“扶农”而不是“扶贫”，制定的制度未能解决好钱和政策用在谁身上、怎么用、用得怎么样以达到“脱贫”目标等问题，扶贫 “精准度”欠佳，导致扶贫制度未能更好的瞄准真正贫困居民，真正解决好“脱贫”问题。

4 完善社会保障制度：优化发展精准扶贫政策

通过完善社会养老保险制度，改革新型农村合作医疗制度，统筹城乡社会救助制度等相关社会保障制度，以社会保障制度的视角来对精准扶贫政策出现的问题加以完善和发展，结合社会保障的力量有效推进精准扶贫制度化、全面化、效益化，更好的发挥社会保障制度在精准扶贫过程中的“兜底”作用。

4.1 准确界定扶贫对象，普及所有受益人群

4.1.1 按照规范核查程序，细化核查内容。按照国家统一制定的扶贫对象识别办法，精准识别，对每个贫困村、贫困户建档立卡，各项扶贫措施要与贫困对象识别结果相衔接，做到精准到村到户、帮扶到村到户。

4.1.2 扩展增加分配指标，扩充受益人群。将符合扶贫条件的人员、建档立卡贫困户全部纳入精准扶贫保障范围。在国家统一指标的基础上，再结合不同地区农村贫苦户的基本情况和基本特点扩充分配指标，通过多个指标的衡量以规范扶贫申请、审批程序，以做细做实扶贫基础工作，实现农村保障和精准扶贫政策的有效衔接。

4.1.3 实行长期公示制度，做到公平公正。实行精准扶贫对象长期公示制度，做到对象准确、应保尽保，充分维护好农村贫困户的自身权利的实施与权益的维护，做到公平公正，防止滥用误用现象的发生，实现动态管理下的应保尽保、应退尽退。

4.2 扩充保障资金来源，合理安排资金出入

4.2.1 整合全体社会力量，提高精准扶贫实效。要实现社会保障制度框架下的精准扶贫政策的全面化和普及化，要以政府为主体，其他相关部门为辅助，进行有效的分工协调，实现资金的整合和信息的共享。同时，也应该建立有效诚信的平台和社会参与渠道，让有意愿参与精准扶贫的企业和个人更好的关注、支持精准扶贫开发工作，增加救灾救济、物质救助、医疗救助等各方面资金的投入与支持，形成全社会参与的大扶贫格局。

4.2.2 改革扶贫资金管理，健全资金保障机制。扶贫资金的管理应该呈现系统化、网格化。首先，从纵向来说，扶贫资金应该由中央政府一步、一步下放到县级政府，扶贫项目和资金下放方式由县乡政府根据自身农村的实际情况自主确定。其次，从纵向来说，中央和省级政府对于自己下放的标准和方式进行监督、检查、考核和评估，将工作重点放在扶贫的实际效果和资金是否滥用等方面。最后，通过改革扶贫资金管理，真正实现扶贫资金的基层整合，提高资金使用的针对性和效益性。

4.3 完善社会保障制度，兜底精准扶贫政策

4.3.1 改革农村社会养老保险制度，整合城乡居民基本养老保险制度。政府应该把现行的新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险整合为统一的城乡居民基本养老保险制度，实现城乡居民在制度上的公平和公共资源上的共享。一方面，保障城乡居民的养老利益不受损、不降低，另一方面提高基础养老金。坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，建立透明易懂的收付制度，加强个人缴费与待遇水平之间的联系，体现保险的性质。[6]

4.3.2 改革新型农村合作医疗制度，整合基本医疗保险制度。低收入者、老年人、无行为能力的青少年、残疾人和大病患者都是贫困的主要人群，因为其具有特殊性，对社会产生的影响也会很大，所以保障弱势群体的基本生活，消除这部分人群的贫困，就需要建立针对弱势群众的医保制度，真正实现医疗救助全覆盖的政策，实施精准扶贫与基本医疗保险、大病保险等制度的有效衔接，将特别人群的贫困人口全部纳入重特大疾病的救助范围，有针对性地保障弱势贫困人口有病可医、有病能治，使这些人群身体健康的问题得到有效的保障，实现有针对性的全方位的社会保障。

4.3.3 统筹城乡社会救助体系，助力发展精准扶贫政策。精准扶贫，顾名思义，首要应在物质上满足农民的衣食住行等基本生活需求，因此，应该进一步建立以政府为主导，社会各界广泛参与的新型救助体系，做好医疗、就业、教育、住房等专项救助与低保政策、扶贫政策的制度整合。根据精准扶贫家庭认定和居民经济状况核对等情况，有区别地提供专项社会救助，减少福利捆绑和重复救助。

4.3.4 加快建立农村最低生活保障制度，提高最低生活保障制度标准。扩大和完善低保的范围，将符合条件的社会保障兜底脱贫对象纳入贫困家庭农村低保范围，据实发放低保金。建立机动的低保保障机构，对突发的、临时性需要求助的人员及时有效地发放低保救济金，做到“快、准、稳”。同时，随时观察贫困家庭经济状况的变化，完善低保对象动态管理机制，在做到保障低保家庭基本生活水平与脱贫进程相适宜的同时，也要避免多放错发，对于不符合低保条件的人员不发，保证专款专用，做到阳光运作。[7]

结束语

精准扶贫政策，首先本身在内容上存在服务对象精准、服务内容多样、服务程序严谨等高要求、高标准；其次，在精准扶贫政策在实施与下放的过程中也面临在保障对象、保障资金、保障制度三大层面上的问题和困难。因此，本文通过实地调查与总结精准扶贫问题的基础上，运用社会保障的视角和结构框架，对精准扶贫政策进行全方位、系统化的问题剖析和策略解决，从而促进精准扶贫政策的普惠发展，助力农村贫困人员的资金支持和生活保障，增进贫困农民的个人发展与实现和谐社会的建设。