高校辅导员队伍建设的微观政策环境改善策略

徐建军　赵纯怡

[摘 要]微观政策环境可用于判断思想政治教育政策制定的是否科学，执行是否有效。改善高校辅导员微观政策环境，是推进辅导员队伍有序发展的需要，是提高政策执行力的需要，也是完善思想政治教育环境的需要。当前高校辅导员主要在选聘工作、晋升工作以及培养使用三个方面存在现实困惑。在认真分析和解读《关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见》的基础上，从高校思想政治教育微观政策环境的改善出发，提出解决困惑的对策，以便为高校辅导员队伍发展搭建更好的平台。

[关键词]思想政治教育；辅导员；微观政策环境；队伍建设

[中图分类号]G4512 [文献标识码] A [文章编号]1005-5843（2018）07-0071-05

[DOI]1013980/jcnkixdjykx201807012

在实际工作中，思想政治教育政策执行力不足是一个十分棘手的问题，虽然中共中央国务院和教育部先后多次在宏观层面下达有关改善辅导员队伍建设的文件，但是在微观上仍有一些政策未落到实处，导致效果偏离政策目标。思想政治教育微观政策是指“基层单位结合实际，按照上级政策要求制定的思想政治教育实施政策及其执行所形成的政策环境”[1]。微观政策是政策执行的最终安排，其制定和实施并不是对上级政策复制粘贴，而是要求根据高校具体情况具体分析，尽可能量化到具体的人和事，制定出可操作性的微观政策来贯彻上级政策。因此，探索完善高校辅导员微观政策环境，可以更好地保障高校辅导员队伍建设政策的实施。

一、高校辅导员队伍建设的微观政策环境现状

自2004年中共中央国务院《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》（中发[2004]16号）发布以来，在这10多年间辅导员队伍发展已经取得了显著进步。辅导员在专业素质和职业素养上不断提高，并不断向专业化、职业化方向发展。百尺竿头更进一步，我们需要重视现存的各种问题，不断完善辅导员队伍的建设。

（一）选聘政策打折扣

在选聘工作上，中共中央国务院《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》就加强高等学校辅导员、班主任队伍建设提出，专职辅导员总体上按1∶200的比例配备，保证每个院（系）的每个年级都有一定数量的专职辅导员。同时，每个班级要配备一名兼职班主任。并要求在原则上应具备相关学科专业背景[2]。2006年教育部在《普通高等学校辅导员队伍建设规定》中再一次提出，“辅导员的选聘需要具有相关的学科专业背景，接受过系统的上岗培训并取得合格证书；高等学校总体上要按师生比不低于1∶200的比例设置本、专科生一线专职辅导员岗位。辅导员的配备应专职为主、专兼结合，每个院（系）的每个年级应当设专职辅导员。每个班级都要配备一名兼职班主任”[3]。但在实际配备中，部分高校的辅导员配备比例因岗位设置不足、不够重视等原因，导致难以严格按照上级政策所规定的1∶200的比例配置辅导员岗位，在选聘政策上的偷工减料，使得辅导员队伍建设效果大打折扣。

（二）晋升渠道不通畅

梳理中国高校辅导员发展历史，可知辅导员的发展经历了从兼职到专职，从政治辅导员到辅导员的变化。辅导员职业是随着时代的变化而变化的，“以人为本”是现代教育的发展趋势。所以教育要将人放在首要位置，要充分尊重人。这就要求我们的教育要以教师为本、以学生为本，不仅要尊重学生，更要尊重教师。当前高校辅导员普遍存在工作晋升渠道不通畅的问题，因此，要尊重辅导员就要了解辅导员的需求，帮助其解决困惑。

辅导员不仅属于高等学校教师队伍，也属于管理队伍，具有教师和干部的双重身份，接受学校学工部（处）和院系的双重领导，专业技术职称和行政级别双线晋升。尽管上级政策明文规定辅导员具备双重身份，享受双线晋升，但实际上部分地方高校并不承认其教师身份，认为辅导员成天忙于事务性工作，难以抽身出来进行学习和科研，其理论水平有限。辅导员在课时、课题、论文发表等方面难以达到专职教师的评定职称的标准。因此将辅导员队伍职称条件完全等同于专职教师的标准确实给辅导员的晋升设置了障碍。

（三）培养使用失偏颇

辅导员的工作对象是具有较高知识素养、文化水平的大学生，虽然大学生善于思考和学习，但其在思想和心理上仍旧处于不成熟的阶段。大学是大学生形成正确“三观”的关键时期，辅导员只有具备知识技能、心理健康知识、实际操作水平、组织协调管理能力等多方面的专业与技能素养，才能更好地帮助大学生成长、成才。但在实际工作中一方面辅导员承担了学生思想政治教育、评优评先、心理健康、就业创业等事务性工作，占据了其工作和生活的绝大部分时间，没有时间参加系统全面的培训，就不能及时更新知识体系以及提升全面能力素质，而导致其在专业、技能素养方面普遍偏低。另一方面因为部分高校缺乏对就职后辅导员的长期培训且辅导员长期从事与学生有关的事务性工作，所以其实际操作技能提升较快，而专业素养难以提升，导致辅导员普遍存在知识能力结构不合理的情况。

二、从政策环境看高校辅导员队伍建设困境的原因

为将立德树人的根本任务贯彻落实，提高教学质量，培养大学生全面发展，高校必须不断推进辅导员队伍有序发展，改善高校辅导员微观政策环境。依据当前辅导员队伍建设微观政策环境的现状，从以下三个方面进行原因分析，以寻求解决困境的对策。

（一）輔导员选聘、晋升、培养制度有待完善

从选聘工作来看，随着辅导员队伍建设的不断推进，辅导员队伍的学科背景由以前单一的背景朝着多元化背景发展，出现了具有理工类、艺术类、体育类等学科背景的辅导员。这是当代辅导员队伍发展的必然趋势，但这也导致了辅导员思想政治教育方面的专业性不强。再加上部分辅导员自身并非不是出于热爱而选择了这个工作，而是将其看成是向博士学历或行政职业发展的跳板，把辅导员当作是人生职业进程中的过渡性职业。因此现有的选聘制度难以保证全部招录到真正热爱这份职业、具有高度责任心、专业性强的优秀辅导员。从晋升制度来看，大多数高校对辅导员职称的评定是按照专职教师的职称评定标准来进行的，这使得大部分辅导员难以达到要求。很多资深优秀的辅导员仍处于“职称低、地位低、工资低”的“三低”局面。显然这样的晋升制度不利于辅导员队伍的稳定和自身发展。从培养制度来看，高校在辅导员培养问题上不够重视；在资金分配上，高校对辅导员队伍建设的资金投入力度远低于专职教师在科研、教学、课题等方面的投入；在培养力度上，虽然近几年不少省市建立了辅导员培训基地，但培训的覆盖面还不够广，培训不够系统和全面。

（二）政策执行主体对辅导员队伍建设的重要性认识不够

政策执行主体只有深刻领会政策精神，精确把握政策，了解政策制定者的意图，才能保证政策落地。实际工作中，辅导员队伍建设的政策执行走样，在一定程度上与政策执行主体的素质不高或思想认识上的偏差有关。素质不高体现在：部分高校政策执行主体自身理论素养不强，对辅导员队伍建设的重要性认识不足，也不能够与时俱进的加强自身理论学习和素养提升。面对辅导员队伍建设问题，缺乏足够的知识储备和理性思考。思想观念错误体现在：一些高校为了争取硕士、博士学位点，高度重视科学研究职能的发展，注重提高教师科研水平，支持高水平论文发表，然而辅导员队伍却被排除在教师队伍之外，忽视了辅导员队伍的建设和发展。追根溯源，还是一些高校的政策执行主体政策水平不高，认为辅导员只要其能够保证学生工作正常开展，维护正常的教学秩序即可。

（三）辅导员队伍建设政策执行力亟需加强

对于绝大部分政策而言，政策方案的制定与政策执行占有不同的比重，而真正成功的政策，政策的有效執行占据绝大部分的比重。政策能否达到预期效果，取决于政策执行是否到位，而政策的执行是一个复杂的、曲折的过程，包含着多个环节和一系列的功能活动，因此政策目标的最终达成并不是一帆风顺的。执行者的执行能力是影响政策执行的重要因素。执行者在执行政策的过程中会遇到各种困难阻碍政策的落实，其在政策执行的瓶颈期也容易产生畏难情绪而逐步放弃对已有政策的执行。执行者的执行态度是影响政策执行的另一重要因素。毛泽东说过“如果有了正确的理论，只是把它空谈一阵，束之高阁，并不实行，那么，这种理论再好也是没有意义的”[4]。可见，在执行政策实施过程中具有重要的意义。在当今的大环境下，“上有政策，下有对策”，是政策执行中存在的普遍现象，主要体现为四个方面。一是替换性执行。当上级所要求执行的政策对与执行者意愿相违背时，即执行者不认同该政策。表面上制定与上级政策相一致，实际上却与之相背的政策，导致上级政策被曲解难以得到贯彻落实。二是选择性执行。政策制定者故意歪曲政策的实质或部分，导致政策不能真正落实。例如，在推进辅导员队伍建设时要求执行者充分了解中共中央国务院和教育部下发的有关政策文件，理解文件精神，根据本校实际情况细化量化顶层政策要求，将政策落到实处。虽然高校党委都表示绝对拥护国家和教育部政策，支持辅导员队伍的建设和发展，但是在具体执行的时候出现“缺斤少两”的现象。三是象征性执行。在执行的过程中，执行者故意不执行或者变相不执行，有的仅仅是采取象征性的执行措施，甚至抗拒执行。四是附加性执行。在执行的过程当中，执行者打着贯彻上级政策的旗号，随意附加一些原政策没有的内容，自行其是。

三、改善高校辅导员队伍建设政策环境的对策

“思想政治教育政策是构成思想政治教育环境的基础性要素，没有政策文件，政策环境无从谈起。”[5]为了解决问题，要实现宏观、中观、微观政策联动。对于当前辅导员队伍建设在选聘、晋升、培养使用三个微观层面出现的打折扣、不通畅、失偏颇的问题。从微观政策制定来讲，政策要有针对性，既要满足顶层设计的要求，也要将顶层政策要求细化，提出解决问题的实招和真招。同时也要不断完善宏观和中观政策，为微观政策的落实提供有力保障。

（一）切实提高政策执行力，进一步落实微观政策

“一个相对完善的政策体系，不仅包括国家层面的宏观政策和部委省市层面承上启下的中观政策，更有基层单位具体的贯彻落实政策。”[6]政策具有层次性，中央部委和政策难以将政策具体到每一件事、每个人。因此高校必须做到因地制宜，灵活制定与本校实际情况相符的具体的政策措施，以满足学校的实际需要。“政策一旦经合法化过程并公布之后，便进入政策执行阶段。政策执行是一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。”[7]因此，为将微观政策落到实处，推进辅导员队伍有序发展，需要从政策执行主体、政策资源、执行环节三个方面进行分析以求切实提高政策执行力。

第一，提升执行主体的素质。政策执行主体处于政策执行的第一线，其素质的高低与执行水平的高低成正相关。因此执行者的执行态度和执行能力以及对政策的理解程度都会直接影响政策执行的效果。首先，政策执行者必须端正执行态度，要与上级的政策目标保持一致，对政策具有较高认同感。执行者在执行的决心程度即执行时的刚度，决心或刚度越高，执行力越强，反之则越低。坚决反对象征执行、选择性执行或抵制执行的现象出现。如各高校要严格按照教育部第24号令提出按照1∶200配比建立一支专职为主，兼职为辅的辅导员队伍，杜绝“缺斤少两”的现象。其次要提高执行能力，只有不断加强学习，增强知识储备，提升认知水平，才能充分领会政策的精神实质，避免出现断章取义或生搬硬套的情况。

第二，加强政策执行资源的优化配置。政策资源的保证是政策执行的前提，俗话说，“巧妇难为无米之炊”，任何政策的执行都必须投入人力、物力、财力，要使政策井然有序的顺利推行，就必须对上述资源进行合理调配，保持资源之间的适度比例，不可偏废。建立科学高效的资源配置机制，减少资源浪费。在资金投入方面，高校经费的使用要合理配置，分配足够的资金支持辅导员队伍建设，重视辅导员队伍的培养，制定切实可行的培训方案。各高校应学习先进典型，以教育部举办的全国辅导员骨干示范培训为榜样，定期对辅导员队伍进行系统的培训，用于辅导员队伍建设资金要与专职教师靠拢看齐；在师资力量方面，师资力量薄弱阻碍研修基地的建立。高职高专、民办高校在师资力量方面较“985”“211”等重点本科学校而言处于劣势。因此有经验有优势的高校应主动分享经验并承担火车头的职责带领其他高校进行探索和创新，其他处于劣势的高校要积极学习先进经验，学校鼓励和动员辅导员积极参加由其他高校组织的基地培训，完成辅导员的定期培训工作。为辅导员队伍发展搭建更好的平台。

第三，构建有序的执行环节。政策执行过程主要包括宣传、对目标进行分解、准备、试点、实施、督查等环节。只有做好以上每一环节，才能顺利实施这项政策。在执行过程中，以上任何环节出现差错，都会出现执行阻滞的情况。构建完整有序的执行环节，规范执行行为，避免出现执行偏差。如教育部出台“十三五”高等学校辅导员培训计划后，首先，各高校党委和学工部（处）要利用各种宣传手段对该政策进行宣传，让辅导员充分了解政策；其次，政策主体分解政策总体目标，制定出政策执行路线图，配备组织、资金和设备准备；再次，进行试点并及时收集反馈信息，对政策进行完善；最后，整个政策的实施，将协调和监测贯穿于过程当中。同时在执行的过程当中，要坚持原则性与灵活性相结合的原则，既要严格按照政策规定去执行，又要在不违背政策精神的条件下，坚持从实际出发，各高校根據自身情况，制定具体的执行方案。

（二）专项督查政策执行，推动政策全面落实

进行专项督查是提高政策执行力的重要环节，是政策制定主体对整个政策系统的运行进行监视和督促，其贯穿于政策执行的全过程，根据出现的问题采取相对应的措施不断对原有政策进行完善和巩固。这有助于执行者及时把握政策的执行程度、效率、效果等相关信息，明确政策变化的方向并在此基础上不断改进、完善、制定新的政策。监控机构是专门负责监督检查各政策执行情况的关键。在政策执行过程当中，如果中观层面的监控机构缺席，就会造成政策执行主体对政策把握失准，导致在政策没有完全吃准的情况下急于下发文件，容易造成对政策实施问题视而不见，放任不管。例如针对选聘、晋升和培养工作中出现的问题，只有通过深入督查政策的执行情况，才能进一步提出新的对策，不断完善政策环境。为了更好督促政策的落实，上级部门应定期开展对已出台政策的专项督查。一方面审查相关政策是否落实；另一方面为调整政策做充足准备。在督查过程中，要不断加强督查力度和强度，扩大督查面并对没有解决的问题进行反复督查，直至解决。对在执行过程中出现的因故意曲解、违反、抗拒执行政策等行为而影响政策贯彻落实的政策执行主体追究相应的责任，根据情节采取谈话、责令检查、限期整改、通报批评、行政处分等方式进行问责，在一定程度上给予政策执行者以强大的压力，推动其积极投身于政策执行中，减少政策执行失灵的风险。

（三）科学制定配套政策，为政策落实提供保障

为确保政策落地，必须制定科学有序、明确合理的配套政策。配套政策的制定一定要客观反映现实情况，并且具有可执行的现实可能性，否则会致使政策内容与现实脱节。配套政策的具体内容必须清楚明了，不能含糊其辞、不得其解，否则就会因为执行者对政策内容的歪曲或误解而造成政策执行的停滞。如为推进辅导员队伍健康发展，教育部2006年印发《普通高等学校辅导员队伍建设规定》（教育部令第24号）提出辅导员是高等学校教师队伍和管理队伍的重要组成部分，具有教师和干部的双重身份；2015年中共中央宣传部、教育部党组《关于加强和改进高校宣传思想工作队伍的意见》（教党[2015]31号）再一次强调要把辅导员的双重身份落到实处。以上文件都是在宏观层面制定的合理、明确的政策。对于宏观和微观政策而言，中观政策环境具有相对特殊的地位，是联结宏观政策和微观政策的纽带，发挥着承上启下的功能。国家宏观政策设计完成之后，部委省市要根据宏观政策积极制定相配套政策，为各高校在进一步细化和具体化上营造执行的良好政策环境，以保证政策全面彻底贯彻执行。

参考文献：

[1]徐艳国.思想政治教育政策环境论[D].长沙：中南大学，2010.

[2]中共中央国务院关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见.[EB/OL].http：//old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe-1408/200703/20566.html.

[3]普通高等学校辅导员队伍建设规定.[EB/OL].http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A02/s5911/moe-621/201709/t20170929-315781.html.

[4]毛泽东.毛泽东选集（第二版，第一卷）[M].北京：人民出版社，1991（292）.

[5]徐艳国，徐建军.思想政治教育政策环境的构成要素分析[J].中国高等教育，2010（09）.

[6]徐艳国，徐建军.思想政治教育政策环境研究——一个关乎思想政治教育科学发展的新课题[J].思想教育研究，2010（03）.

[7]陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社2003，（260）.

（责任编辑：邹曌）