效益衡量规制下天然林保护工程建设的任务及策略

张黎华 陈开伟

摘 要 天然林是森林资源的关键构成，也是维护生态和谐的支柱性力量。实施天然林保护工程是强化森林生态功能、促进生态文明发展、维持生态和谐稳定的重大国策。效益是反映投入与产出关系的关键指标，是衡量相关决策是否有效的重要参考。基于此，依据效益衡量原则，从提高生态效益、社会效益、经济效益的目的出发，以尊重自然、统筹规划的科学态度，对天然林保护工程建设状况进行深入、全面的评估，创建兼顾生态效益、经济效益和社会效益的天然林保护工程建设模式，提出加速天然林保护工程建设的相关对策，为推动天然林保护事业的进一步发展、助力我国林业事业稳步提高作出新的贡献。

关键词 天然林保护工程；效益衡量规制；建设任务；实施策略

中图分类号：F326.2 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.11.038

天然林是我国森林资源的关键构成，是生态维持功能最强劲的有生力量。天然林保护工程是我国林业事业发展的重大举措，是助力生态环境建设的必然选择[1]。党的《十九大报告》中强调：“必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”“坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，……为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。”[2]《国家林业局2018年工作要点》中也明确提出：“加快国土绿化步伐。启动大规模国土绿化行动，加快实施生态保护修复重大工程。”实施天然林保护工程可以维护生态和谐、创建生态文明、保护生态资源，是我国的重点国策之一。效益衡量，即以效益这一关系到投入与产出之比的重要指标作为关键的衡量标准。当前，我国实施天然林保护工程已取得了十分明显的生态、社会和经济效益，为了进一步推进这项工程，以效益衡量视角来审视我国天然林保护工程的阶段成果，有针对性地加以调整和改进，为最终创建人与自然和谐共处的良好局面作出重要努力。

1 以效益衡量规制天然林保护工程的必要性

效益衡量是关注建设成果和政策实施的有效性，强调效益潜能挖掘、关注具体建设过程、重视效益回报率的效益评估模式。效益衡量具体是指林业管理部门及相关工作人员遵循相应的效益评价标准、按照一定的效益衡量程序，对天然林保护工程建设活动过程中的资金、资源投入，以及所产生的经济、生态和社会价值做出基本的评估。相对于原有的评估方法，效益衡量的评估目标更具开拓性、评估内容更具广泛性、评估成果更具建设性，以效益衡量来规制天然林保护工程，重视对该项目建设与效益关系进行分析，强调天然林保护工程所产生的非木材效益、森林游憩效益、生物多样性、森林保护效益、美学效益等，这使得效益衡量工作在推动天然林保护工程建设方面能够发挥更为积极的作用，成为当前我国林业事业发展的必然选择。1）开展效益衡量符合实施天然林保护工程的初衷。天然林保护工程本身就是要实现绿色发展、可持续发展，效益衡量关注投入与产出之比，强调走内涵式、集约式发展路径，与实施天然林保护国策的宗旨完全一致。2）贯彻效益衡量模式符合当前我国和谐生态社会建设的大环境，在天然林保护工程中采取效益衡量进行规制更为有利。一直以来，我国在生态文明建设方面投入了很多的人力和物力，下大力气整治生态环境。《十九大报告》中指出“生态文明建设成效显著，……生态文明制度体系加快形成”[2]，随着我国生态文明建设制度初步建立并日渐完善，生态工程建设实施逐步走向正轨，将效益作为评价天然林保护工程项目建设优劣得失的重要标准，能够有效促进天然林保护工程项目部门改善管理、发掘潜力、提高效率，并以此作为后续天然林保护工程建设相关政策调整依据，确保项目实施更加规范有序。

2 效益衡量规制下天然林保护工程建设任务

林业管理部门应切实提高天然林保护工程实施的科学性、可持续性，转变在原有建设策略中不考虑资金和资源投入、忽视生态、经济和社会效益的粗放型发展模式，承担起新时期天然林保护工程建设的重任，强化天然林在改善生态环境中的重要功能，要做好以下几件事。

2.1 確立效益衡量评价制度

无规矩不成方圆，制度就是全体成员共同遵守的规程或行动准则，明确的效益衡量评价制度是天然林保护工程得以顺利开展和有效实施的重要保障。天然林保护工程建设的具体事务繁杂琐碎、千丝万缕，以效益衡量来规制建设的管理工作也必然错综复杂、千头万绪，必须有一系列相配套的政策和制度对天然林保护工程效益衡量给予支持和引导，才能确保天然林保护工程的顺利实施和推进。因此，林业管理部门应积极完善天然林保护工程实施法规和制度体系，加速生态环境保护和天然林保护项目的立法进程，制定有利于天然林工程项目建设的政策，使整个工程项目在制度框架内规范有序地推进。

2.2 制定效益衡量管理体系

管理体系是明确组织目标并为实现该目标而提供的组织保障，规范的管理体系是提高管理行为有效性的有力依托。为了更好地贯彻实施效益衡量规制的理念和具体行为，确保天然林保护工程顺利开展和有效实施，应依据效益衡量的宗旨，在贯彻科学发展、绿色发展的重要理念的前提下，重建经营管理体系。应由林业管理部门牵头，成立专门的效益衡量规制机构，对天然林保护工程的具体实施和建设行为进行科学评估，在加大政府资金投入的前提下切实提高天然林保护工程建设效率，促使工程项目建设实现由粗放型向集约化转变，最大限度地发掘天然林的经济、生态和社会效益，为促进我国生态和谐发展提供助力。

2.3 完善效益衡量评价体系

评价体系是由一组既独立又相互关联并能较完整地表达评价要求的考核指标组成的评价系统，完善的评价体系是开展效益衡量工作的关键所在。建议从外部宏观环境及林业事业整体发展的全局视角出发，依据国家法律、法规、方针、政策，考虑林业行业内部的标准和规范，要积极寻求林业科研机构和相关专家的支持，制定科学、完善的评价标准和评价办法，提高效益衡量评价体系的科学化程度，对天然林保护工程的生态、经济和社会效益进行全面、深入的总结和评价[3]，为后续调整天然林保护工程实施决策提供重要的依据。

3 效益衡量规制下天然林保护工程建设策略

天然林保护工程项目是一个涉及生态环境建设、林木和林地管理、林木结构调整等诸多社会经济问题、生态效益问题和林业发展技术问题的复杂系统。在推进天然林保护工程实施的具体过程中，应始终坚持效益衡量评估的宗旨和理念，从多领域、多层面考虑，采取各种有效举措解决建设过程中所遇到的各种现实问题，为建设生态和谐社会提供更多助益。

3.1 充分利用现代信息技术

迅猛发展现代信息技术已俨然成为推动人类社会变革的强劲动力，创建效益衡量规制体系的过程中，应充分利用现代信息技术，以提高天然林保护工程实施的效率。针对天然林保护工程实施所开展的效益评价是一个多目标、多层次、多指标的综合评价系统，需要以大量繁杂的定位观测数据和资料作为支撑，这样才能得出客观、科学、准确的结论。利用现代信息技术，能切实提高测量的准确性和时效性，避免人为因素所造成的测量误差，最大限度地提高评估的有效性。目前，现代信息技术在林业行业内部已经得到了广泛普及，如天然林资源恢复、地理信息系统和监测、天然林生态状况评价技术等，为天然林保护工程的效益评价打造了全新平台。

3.2 多方利益相关者联动合作

天然林保护工程是一项以促进天然林木资源保护为目的，涉及社会、经济、管理体制和政策等多个领域，关系到多方切身利益的复杂系统工程，应充分发挥、高效整合多方力量，形成联动合作体系推进和加速工程实施。政府在维护政治安定、促进经济繁荣和保障人民生活幸福方面负有重大责任，对于促进天然林保护工程实施也必然要不遗余力，应充分发挥中央及地方政府的引领作用，协调天然林保护工程各相关利益主体的关系，加大对天然林保护工程的资金保障力度，确保天然林保护工程政策一贯性和连续性。同时，要积极引导林业科研机构、林业企业、志愿者团体和林业行业协会等社会力量加入到天然林保护工程项目中来，如鼓励他们为天然林保护工程作出自己应有的贡献。

3.3 营造生态文化氛围

良好的生态文化氛围是推进天然林保护工程的意识形态保障，是天然林保护工程得以顺利开展和有效实施的重要前提。要想真正实现天然林保护工程，推动生态和谐社会建设，就要做好生态文化建设工作。政府及林业管理部门应充分利用自身在信息传播方面的重要优势，充分借助广播电视、网络、报纸等宣传媒体，积极开展推动天然林保护工程项目的宣传活动，强化全体民众追求生态和谐的观念和意识，认同对天然林保护工程的经济和政策保障，激发他们对生态建设的自发性和主动性，最终在全社会形成人人参与的良好生态建设氛围。

4 结语

天然林保护工程是一种促进天然林木资源生长和恢复的有效策略，是促使林区生态、社会、经济恢复生机和活力的系统工程。当前，我国已步入了新的发展阶段，生态环境保护任务日趋沉重，天然林保护工程建设所面临的挑战愈加严峻，天然林保护工程建设也迫切需要从以往粗放型、投入性、消耗型的发展方式转变为集约型、节约型、效益型的发展方式。林业管理部门应针对天然林保护工程实施的具体情况，结合效益衡量模式的内涵、特征，遵循效益衡量的相关原则和规律，构建天然林保护工程建设评估体系，为推进天然林保护工程项目实施的效益化、科学化和持续性发展，促进我国和谐社会的构建作出积极的努力。

參考文献：

[1] 冯佩佩.构建生态屏障在天然林资源保护中的应用探究[J].南方农业，2018（1）：11-15.

[2] 习近平.决胜全而建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017-10-19.

[3] 王清玲.林改后天然林保护面临的问题及对策探讨——以永安市天然林保护为例[J].安徽农学通报，2017（3）：22-26.

（责任编辑：刘昀）