土地规划管理与城乡规划实施的关系探究

黄光清 李海付 喻霆

摘 要 随着我国城市化进程的加快，大批农村人口涌入城市。为了满足人们的需要，一座座建筑物拔地而起，导致国内城市的土地资源变得十分紧张，因此，做好土地规划管理与城乡规划实施成为了新阶段我国土地领域的研究热点。基于此，从对两个规划核心矛盾着手，重点分析了土地规划指标分配缺乏科学严谨性、土地规划布局不规范科学两个规划质疑。结合我国目前的城乡规划不能有效实施的难题做出相应分析，提出能够有效实施城乡规划管理的手段即为土地规划管理，并重点分析了城乡规划用地增减挂钩与乡镇规划、新增的建设用地规划与扩张城镇建设用地、土地储备规划与城乡规划布局相互之间的密切关系。得出土地规划的发展与创新将加快城乡规划改革的进程，土地管理制度的完善和改进将成为城乡规划实施的可靠保障。

关键词 土地规划；土地管理；城乡规划；增减挂钩

中图分类号：F301.2 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.23.050

1 土地规划与城乡规划的核心矛盾与原因

1.1 土地规划的指标分配对城乡规划科学性的影响

近几年，在城乡规划的学术交流会中，总有很多仁人志士提出了较强的城乡规划，但又会受到缺乏科学性的土地规划的影响，认为对于城乡规划的上报审核主要依据是土地规划制定的建设用地规模，降低了城乡规划的科学严谨性[1]。

1.2 土地规划与城乡规划矛盾主要原因在于地方受到中央的约束

无论是土地规划还是城乡规划都是由同一级人民政府组织编制的，部门之间的分工合作与协调工作以及上报审核的程序基本都是类似的，理论上，组织主体与流程等相似，那么土地规划与城乡规划的城镇建设目标发展方向及发展规模的确认上应该是一致的。但在实际运作中，土地规划与城乡规划两者对接困难的问题始终存在，抛开部门偏见、技术差异等因素，土地规划的核心内容表达了上级分配意向，而城乡规划更多地表达了地方政府的发展意向，因此土地规划与城乡规划是相互矛盾。

土地规划不仅在组织编制上受到严格的约束，而且在实施过程中也受到国家政府的限制和监督。新增建设用地是土地规划管理的核心工作之一，然而，我国每年的新增建设用地规划及分配，由国土部门及相关部门将分配计划拟定后再分配给各个省份，各个省再分给其下的地级市，由此可知，地方政府要想顺利开展年度新增建设用地的报批，就要先积极争取到充足的新增建设用地计划，而新增建设用地的最终审批通过权限在于国家和省级政府部门。显而易见，无论是新增建设用地的计划争取，还是之后的审批通过，地方政府都要受到国家和省级政府严格的监督管理和限制约束[2]。

1.3 城乡规划的科学性在圈地热背景下很难实现

自土地有偿使用制度颁布起，人们就把土地当作了重要的收益成本增加的手段，各地方政府也都积极编制修改城市规划，快速推进城乡规划的发展速度与进程，这导致了发展速度和进程偏离了实际的人口与城市化水平的预测，使得城市规划的科学性受到人们的质疑和不信任。

1.4 土地规划的指标分配目的在于约束圈地热

土地规划的指标分配是由中央通过各级部门对土地规划的严格编制来统一管理规划全国范围内用地规模的重要途径，由于土地规划均由当地政府进行规划、组织与编制，城市的用地规模的大小与城市规划导向相统一。但对于土地规划中建设用地总量的确定依旧要受到上级相关部门的严格管理及约束，部分土地规划甚至还需要按流程规定上报国土部门审核备案，因此，土地规划与城乡规划在建设用地的指标分配方面存在冲突，从侧面也能反映出中央对地方的约束与压制。

1.5 建设用地布局的集中与分散的冲突

无论是土地规划还是城乡规划都强调要节约利用土地资源。土地管理的相关文件规定中曾提出，引导人口向城镇转移，工业向园区迁移集中。當前，集中化的布局主要体现在发展较为迅速的中心城镇和开发区的发展布局上；分散化的布局则是体现在多层次和多类型的利益主体上。虽然土地规划与城乡规划有相对统一的集中化布局观念，但仍有不同之处，土地规划与城市规划相比，土地规划建设用地的规划布局较为细碎，具体原因如下。

1.5.1 土地规划图保留或表达的较为细碎

国土部门会定期对我国土地进行全面调查，城乡建设与农村地区普遍存在着大量且布局分散的村庄、旅游设施、独立建设用地以及乡镇化企业等，由于土地规划管理并不会主动对农村地区的乡镇建设布局进行谋划，土地规划图上保留了很多分散细碎的现阶段农村地区建设用地。

城乡的整体规划建设是在政府的领导下组织编制而成的，很大程度上代表市级政府或县级政府对于本地区产业发展与资源建设的意图。在城乡整体规划方面，将考虑的重点放在了发展潜力较大的中心城区或新建的城区方面，而对于较小、落后的乡镇或村庄的规划不愿意给予更多的关注与考虑。与此同时，相关的用地规划部门对农村的违法违规建筑的监督力度不够，这就导致了城市规划图表达的不能很好地实现理想化。

1.5.2 禁限建区是土地规划与城乡规划建设用地布局的重点冲突

扩展边界与规模边界两个概念被引入以来，土地规划与城乡规划在城乡建设用地规模的划分上取得了一致观点、达成共识。但如何在禁限建区范围内更好地安排利用建设用地成为了两个规划衔接的难题，被划定为禁、限建区的大多是农村用地或山水等保护区，亦或者是新农村建设用地、乡村旅游选址地。土地规划管理除了对基本农田起刚性保护作用的同时，对其他被划定为禁限建区的土地上引入项目建设的控制力度较小，管理约束相对较松[3]。

2 土地规划管理手段是城乡规划有效实施的保障

2.1 关于城乡规划用地增减挂钩与乡镇规划的分析

就目前现状而言，土地规划对农村建设用地采用的是维持目前现状的体现方式，在实际中，通过城乡建设用地的增减挂钩来推动农村居民向城市和中心村庄聚集，对农村居民点进行拆除合并。城乡规划用地增减挂钩的动力来源是县级政府所编制的新增建设用地计划远远不能满足城镇建设用地快速扩增的需求，通过拆除合并村庄所节约的规划用地指标来用于更好的城镇建设。

2.1.1 城乡规划用地中增减挂钩的弊与利

城乡建设用地增减挂钩的本质目的是争取农村建设用地，优化城乡规划的布局与结构，在保证耕地面积平衡的前提下降低城镇建设用地的紧张短缺，然而在增加挂钩政策的实施过程中背离它的本质目的，部分地区只注重城镇建设用地指标的增加，违背了党的十九大所倡导的“以人为本”的思想，在没有提前与当地农民协商成功，并征得当地农民同意的情况下便强拆强并，从而迫使居民集中居住，不仅加大了农民的生活成本，而且农民们也无法真正享受到增减挂钩政策的实施带来的利益。

城乡规划中增减挂钩政策也并不是百害而无一利，在城乡一体化进程加快的大背景下，增减挂钩作为城乡统筹的措施之一，推动了农村改革建设与创新过程中重要政策及制度的完善与进步。因此在适宜的地区实施增减挂钩政策，压力小且实惠大，增加了新农村建设和城镇化发展双赢的可能性。

2.1.2 增减挂钩是乡镇规划的重要研究手段

增减挂钩可以在很大程度上对乡镇规划起到推动促进的作用。1）增减挂钩政策可以有效指导农村土地的规划及利用。2）增减挂钩政策在很大程度上影响着土地的结构变化，可以使得较为分散的结构集中化，从而增加土地的利用率，进而对城乡规划起到良好的推进作用。3）可以对耕地起到很好的保护作用，缓解建设用地与耕地建的用地矛盾。因此，在明确增减挂钩政策效能的前提下，合理地加大对增减挂钩政策实施监管力度，推动和促进城乡规划的有效开展与工作。对此，近年来我国政府也积极采取了相应的措施，加大了增减挂钩政策的实施及监管力度，将增减挂钩作为了推进城乡一体化建设以及搭建城乡发展规划的重要平台，在乡镇规划的指导下，土地规划管理工作与增减挂钩得到了更好的开展。

2.2 关于新增建设用地规划与城镇建设用地扩张的分析

2.2.1 土地管理的核心任务是控制城镇扩张

城市建设可分为新区的建设扩张与旧城的改造革新两部分，新区扩张对应的是新增建设用地开发利用，旧城改造是对于存量建设用地改造利用。在较小的城镇，以新城扩张为主，旧城改造为辅，在大中城镇，新区的扩张与旧城的改造同样重要。

由国土和规划分设的原因，城乡规划重点工作在城市，土地规划管理工作重点在乡镇农村。对城乡化建设用地的扩张加以管理控制是土地管理的重要职能之一，并通过对城乡建设用地规划管理来对年度新增建设用地的审批量加以严格控制与规划管理，新增建设用地审批的主要根据争取到的当地政府新增建设用地计划以及土地利用的总体规划来做审批的。由此可见，对新增建设用地家化的管理控制其实是规范城镇有扩张的主要手段。

2.2.2 关于新增建设用地规划的改革与创新

传统对于新增建设用地的规划管理强调的并非城乡规划的空间布局引导力，而侧重的是数量的管理，这就导致城乡建设不能很好地形成集成效应并发挥其作用，加大了新区建设用地的稀缺、公共服务设施较为落后等难题。对此，我国也积极采取了行动，由传统的注重新增建设用地的“量”的管理转变为更加注重新增建设用地的“质”的追求，对于传统的新增建设用地及时进行改革与创新，把新增建设用地管理看作规划的重要方式手段，在严格控制建设用地条件下，结合建设制度规章的要求，加强新增建设用地计划的结构和布局[4]。

2.3 关于土地储备规划与城乡规划布局的研究分析

土地规划的深度不足以对土地储备加以指导，随着城市化进程的加快，新城在过去几年里得到了充分的发展，与此同时，对与旧城的定位也转变为了凭借着优良的区位、完善的配备设施在土地领域赢得关注，成为热点。在很多城市中采用政府统一出让、储备的方式大力推进新城的建设与旧城的改造，如对于旧厂、旧村和旧房子的改造更新。土地储备在促进新城建设与旧城改造及优化城市

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面貌的同时，也在进行城市规划的实施过程。

规划的城乡建设用地在建设规划图中被统一直接划分为城乡建设用地，它的内部建设用地设计安排被城市规划所覆盖，对此，土地规划的深度不足以对土地储备加以指导。在具体实践中发现，对于土地储备而言，自身的战略性与整体性较差，不完善，并且还出现了相关部门只对经营性土地储备感兴趣，并对其加大重视力度，这就导致了配套的公共服务设备或设施不足，先肥后瘦的经营方式将导致后期的旧城改造和新城的扩张无利可图而被迫受阻；分散储备模式将导致城市功能区建設的滞后与阻碍。因此，在土地储备过程中单方面的重视利益与盲目规划都严重影响阻碍了城市规划的进程及有效实施。

3 结语

随着我国社会的发展进步与城市化的快步前进，人们的需求也越来越高，大批农村劳动力涌入城市，与此同时，城市的土地资源越来越紧张，对此通过从多方面对土地规划管理与城乡规划实施的关系进行探讨研究，可以得知土地规划的创新与发展将加快城乡规划发展的进程，土地管理制度的完善和革新将成为城乡规划实施的可靠保障。

参考文献：

[1] 戴熠.城乡规划和土地规划管理的相关性分析[J].中国住宅设施，2017（2）：44-45.

[2] 李明.土地规划管理与城乡规划实施的关系解析[J].住宅与房地产，2016（30）：299.

[3] 孙韵植.土地规划管理与城乡规划实施的关系探讨[J].硅谷，2014，7（22）：148，155.

[4] 吕维娟，殷毅.土地规划管理与城乡规划实施的关系探讨[J].城乡规划，2013（10）：34-38.

（责任编辑：赵中正）