新一轮改革背景下国有企业审计研究

潘红霞 吴坤

2016生全国两会政府工作报告明确了国企五页改革试点，我国国有企业改革正式进入实操阶段。在当前全面深化国企改革的背景下，企业审计面临着严峻挑战。本文从国有企业改革的现状及政策走向入手，立足于我国国有企业审计的现状，基于“免疫系统论”视角，分析当前企业审计面临的新风险，提出调整国有企业审计的目标和重点、改革国有企业审计的组织模式、进一步加强企业审计队伍建设等相关建议。

国有企业 深化改革 国家审计

国有企业改革现状及政策走向

（1）国有企业的改革历程 从1978年至今，国有企业改革经历了三十多年的曲折历程，国有企业的改革方向和功能定位逐渐明晰。根据改革的价值取向和重点措施不同，一般把过去的国企改革分为三个阶段：一是1978-1991年经营权改革阶段，该阶段以利润分成、利改税、承包经营为重点措施；二是1992-2002年产权改革阶段，该阶段以抓大放小、主辅分离、分离企业办社会职能为重点；三是2003年以来国有资产管理体制改革阶段，该阶段以各级国资委代表国家履行出资人职责为特点。

2015年，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于伞面深化改革若干重大问题的决定》对新一轮国企改革做了顶层设计和伞面部署，国有企业的功能定位和监管体制将发生深刻变化，国企改革进入新阶段。2016年，全国两会卜《政府工作报告》明确了国企五项改革试点，国企改革正式进入实操阶段。

（2）积极发展混合所有制经济

混合所有制经济是国有、集体和非公有资本交义持股相瓦融合的一种经济形式。2016年《政府工作报告》将国有企业改革列入供给侧结构性改革的重要组成部分，将推进股权多元化改革，开展混合所有制试点。报告指出，企业层面要继续推进公司制改革，引入各类投资者实现股权多冗化，发展混合所有制经济，激发国企的活力。混合所有制经济是国有、集体和非公有资本交叉持股相互融合的一种经济形式。

（3）以“管资本”为主加强国有资产监管

2016年《政府工作报告》提出，国企改革将继续沿着市场化的方向前行，监管层进一步简政放权，逐步从“管资产”过渡到“管资本”。从“管资产”到“管资本”转变既符合国际上国有资本管理的通行做法，也是我国国有企业向现在企业制度、完伞市场化主体转变的内在要求。未来“管资本”的重点是由董事会聘请职业经理人管理国有企业，董事会制定一系列量化的市场化考核指标，国资委等监管部门对于国有企业的人事、财务等内容不再进行行政干预。

全面深化改革背景下国有企业审计面临的挑战

在新一轮国有企业改革浪潮中，国有企业审计应该积极参与和丰动推进新一轮国企改革。国有企业审计要充分发挥审计“免疫”功能，实现以监督约束、查错纠弊、批判揭露为导向的传统财务收支审计向以完善和健伞管理体制、预防和抵御经济风险、维护国家安伞为导向的综合审计发展。

（1）多种所有制资本交叉瓦动带来新风险

新一轮国企改革的重头戏是通过积极发展混合所有制经济，提高国有企业股权多元化水平，改善国有企业的所有制结构。要实现国有资本与非公有制资本之间的有序流动和交易，其前提是国有资本产权的合理界定和评估。

（2）国有企业“走出去”战略带来新课题

随着国有企业“走出去”步伐的加快，国有企业在境外的资产将会越来越大。而日前对境外业务的审计尚未完伞铺展开来。面对国内外复杂多变的经济形势，如何将国有企业境外资产更有效地纳入审计范畴，加强对境外投资和驻外机构的审计，关注境外项日管理流程、境外资产产权登记情况、境外资产运营效益情况，维护境外国有资产安伞，确保境外利润问流到国有资本的“钱袋子”是企业审计的一个崭新课题。

深化国有企业审计的对策

国企改革的政策走向、国有企业审计中需要适应深化国企改革要求的方面，都足深化国有企业审计的重要依据。国家审计作为国家治理的基石和重要保障，国有企业审计应该积极参与和主动推进新一轮国企改革，充分发挥企业审计的“免疫系统”功能。

（1）调整企业审计的日标和重点

新阶段的国有企业审计应将国有资本运营公司纳入国企审计的重点范围，并针对不同类别的国有企业，根据不同的功能属性，突出审计的重点内容。国有企业审计的基本审计内容包括财务审计、绩效责任审计两个方面。根据十八届三中全会提出的分层分类监管要求，一方面要重点关注新组建或改建的国有资本运营企业；另一方面，依据企业的业务性质，可将国有企业分为公益性企业、自然垄断性企业和一般竞争性企业三类。

（2）改革国有企业审计的组织模式

当前审计机关对国有企业审计模式的最大问题在于经济责任审计承担了过多的审计目标。因此需要创新国有企业审计模式，以其他类型审计项目分担国有企业审计目标，统筹兼顾审计监督全覆盖要求。一是坚持以经济责任审计为主体审计类型，将企业领导人任中审计与离任审计结合起来；二是结合社会审计机构审计质量核查，加强国有企业财务收支审计。国家审计机关重点关注竞争性领域的国有企业和53户中管企业以外的中央企业，并对承担中央企业审计任务的主要社会审计机构形成有效的审计质量监督；三是以审计调查的形式组织国有企业绩效审计，重点审计公益性、功能性国有企业，评价非竞争性国有企业非竞争性业务的经营绩效；四是以审计调查的形式跟踪国家重大决策部署和政策措施贯彻落实情况，推进国企改革，促进政令畅通。

（3）进一步加强企业审计队伍建设

新一轮国有企业改革浪潮对国家审计人员素质提出了更高的要求。在国有企业审计实践中，部分审计人员存在向体制、机制和制度“问因”不够，向规范和完善管理“问计”不够，向宏观政策和改革措施“问果”不够的问题，这导致企业審计的成果还不能充分实现国家审计免疫功能。要解决上述问题必须要注重培养适应型人才人手。

[1]陈希晖，夏明东.“免疫系统论”下的国有企业审计定位一一基于国家审计的思考.南京审计学院学报，2010（ 1）： 7-1.

[2]刘力云.论强化审计机关的国有企业审计职责.审计研究，2005（4）：55-58.