PPP模式参与高标准农田建设的投融资体系创新

彭康乐

PPP模式 高标准农田建设投融资

湖南高标准农田建设投融资现状

根据国家下达的建设任务，“十三五”期间，湖南省高标准农田建设任务1821万亩，年均364万亩，按40%测算，每年国土部门应完成146万亩。按照亩均1500元的标准，需投入资金约273.15亿元，每年完成任务需要资金51亿元。此外，湖南省正处于脱贫攻坚期，根据《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发[2016]22号）和《湖南省人民政府办公厅关于推进贫困县统筹整合使用财政涉农资金工作的实施意见》（湘政办发[2016]53号）要求，新增建设用地土地有偿使用费安排的高标准基本农田建设补助资金、国土整治与测绘地理信息专项资金（高标准农田建设部分）在51个贫困县市区被统筹整合使用，按照“先切块、再分配”的方式，资金切块比例不低于55%，省级相关部门不得限定资金在贫困县的具体用途。据测算，湖南省2017年度被统筹用于精准扶贫的资金达9.6亿元。导致高标准农田建设资金存在较大缺口，资金筹措压力巨大，高标准农田建设面临着建设任务与建设资金不匹配的矛盾局面。

PPP模式参与高标准农田建设的政策支撑

国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）的规定，政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益分享、风险分担及长期合作关系。

国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见提出》，要积极引导民间资本通过招投标形式参与土地整治工程建设。

中共中央、国务院《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发[2017]4号）及国家发改委、财政部、国土部、水利部、农业部、中国人民银行、国家标准化管委会《关于扎实推进高标准农田建设的意见》（发改农经[2017]331号）指出，要充分发挥财政资金作用，吸引社会资本投入。稳定农村土地承包关系，调动广大农民群众、新型经营主体和集体经济组织的积极性，参与高标准农田工程建设和管理。

PPP模式参与高标准农田建设探索与实践

为解决传统模式下资金短缺等问题，湖南省积极探索高标准农田建设PPP模式，引导社会资本参与高标准农田建设。

高标准农田建设有强烈的公益性质，投资大，回报周期长，经济回报率不高，没有稳定可靠的盈利来源。加之目前农业产业发展整体滞后，引入新型农业产业困难，引入社会及金融资本激励机制仍不健全，加之PPP模式建设高标准农田中，政府、企业、市场、利益、风险防控等相应关系仍未明确，导致高标准农田建设PPP模式推进难度大、成效低。为推进高标准农田建設PPP模式健康发展，应做好以下几项工作。

（1）做好顶层设计，夯实政策保障。PPP模式项目建设与传统项目在管理流程上存在较大差异，需要出台顶层政策性文件，明确技术规范、操作流程、考核监督和退出机制等内容。同时，政府在高标准农田项目PPP模式中应转变角色，由过去的主导角色，转变为与企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。要不断提高宏观预测、项目识别、可行性论证、统筹协调、监督管理等能力，发挥政策引导和技术指导作用。要改革投融资体制，创新管理机制，形成风险共担、利益共享的政府和商业性资本的合作模式。

（2）强化监管引导，提升综合收益。为确保PPP模式高标准农田建设项目高效发展，需加强对项目全过程的监管。项目前期阶段，应按照高标准农田建设标准，结合产业发展需要，因地制宜布设土地平整、农田水利、田间道路等工程，实施田园综合体整治，提升土地综合价值。项目中涉及有新增耕地的，按照“谁投资、谁受益”的原则，按照投资比例进行分成。在后续项目运行过程中，需要注重对项目实际应用进行优化，处理好与村委会和农户的关系，推进土地流转，实现机械化、规模化经营，推进新型农业现代化经营管理。通过高标准农田建设与经营性项目的整体开发，提升项目综合收益，增加对社会资本吸引力。

（3）构建风险防控，确保健康发展。由于PPP模式项目参与主体多、建设周期长、投资金额大、不确定因素多，应建立行之有效、规范可行的风险管理办法和风险分担机制，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。政府与社会资本合作要在严守底线和强化风险意识的前提下开展，严守土地用途管制、维护农民利益和依法依规行政的底线，明确项目后期管护责任、耕地用途不可变化、新增耕地的租金支付等问题。

结语

PPP模式参与高标准农田建设具有良好的政策基础和资金基础，能有效缓解当前高标准农田建设面临着建设任务与建设资金不匹配的矛盾局面。但PPP模式在高标准农田建设中作为新生事物，其操作模式、运作流程等需要进行深入的研究学习探讨，充分发挥社会资本的建管优势，构建高标准农田建设投融资新的格局与体系。