我国PPP模式发展历程及问题

宋懿伦

PPP 融资模式 基础设施 PPP的概念及特征

PPP全称为“Public-PrivatePartnership”，直译为“公共部门与私营部门合作伙伴关系”，指公共部门与私营部门在提供社会公共服务方面建立合作伙伴关系。而在我国，PPP被译为“政府与社会资本合作”，这主要是因为在我国公共部门主要指政府，而私营部门又不仅仅指民营公司，还包括各类央企、国企等国有资本。2014年，财政部在《关于2014年中央和地方预算草案的报告中》首次提出了PPP的概念，提出“推广运用PPP模式，支持建立多元可持续的城镇化建设资金保障机制”。中华人民共和国国家发展和改革委员会2014年印发的《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》指出，“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”

PPP模式不同于以往的基础设施建设融资模式，国内学者普遍认为，PPP以伙伴关系、利益共享和风险分担为重要特征。

PPP模式在中国的发展历程

（1）探索阶段

1993年以前，我国储蓄缺口较大，且外汇储备不足，用于基础设施建设的资金严重不足，基础设施建设的滞后制约了我国经济发展。政府采取各种手段吸引外资，外国资本逐步开始参与我国基础设施建设投资，探索性地开展了部分PPP项目。最具代表性的是深圳沙角B电厂项目，该项目也是我国第一个BOT项目。

但在该阶段，政府并没有针对PPP有相关的文件和规定出台，政府和社会资本处于对PPP模式的探索阶段。

（2）试点阶段

1994-1998年，国家计划委员会开始研究基础设施建设的投融资体制改革的问题，包括BOT的可行性。随着国家有关部门对PPP模式的研究和推进，PPP项目落地数目也逐渐增加。1997年，由阿尔斯通和法国电力共同出资的广西来宾B电厂项目正式开工，特许经营期为18年，与2015年移交给广西省政府。该项目是我国最早的一个BOT项目。

（3）扩大试点阶段

1998-2008年，我国城镇化加速，城市规模扩大，农村人口大量涌入城市，城镇化进入新的历史阶段。由此带来大量城市基础设施建设需求。在城市财政收入有限的背景下，中央和地方各级政府总结前期试点经验，积极推行市政公共事业市场化运作。在各类利好政策的刺激下，民营资本大举进入市政公共事业投资运营领域。其中具有代表意义的是北京地铁4号线项目。

（4）调整停滞阶段

2008年美国次贷危机以来，全球经济形势低迷，我国经济下行压力明显。为了稳增长，国务院推出4万亿经济刺激计划。地方各级政府通过投融资平台负责，获得大量低成本资金推动城市基础设施、公共事业建设和发展。2009年一2012年，很多PPP项目被提前终止，项目建设方式以委托代建、回购为主。PPP发展处于调整停滞状态。

（5）加速發展阶段

2013年至今，各类PPP项目加速落地，PPP进入加速发展阶段。一方面，在当前和之后相当长的一段时间里，投资在促进经济增长方面发仍发挥着重要作用，如何创新融资模式，发挥财政资金撬动功能，带动社会资金参与投资，促进经济增长，是政府面临的重大课题；另一方面，各级政府融资渠道持续紧缩，土地财政难以为继。二者的矛盾为PPP模式的快速发展提供了良好的契机。这一时期，参与PPP的社会资本包括国有资本、民营资本和国外资本等各类资本。

PPP模式的问题和改进之处

PPP的主要运作模式包括BOT、TOT、ROT等，具有较高的经济和时间效率、改善基础设施和公共服务平直、增加投资等优点，但在我国实践过程中，仍存在着问题。

（1）PPP项目建设周期与政府政策连续性之间的矛盾。主要的PPP运作模式，如TOT、BOT、ROT，合同期限一般为20-30年。而地方政府则每五年换届一次，新的政府官员到任往往会带来新的施政理念，政府政策连续性得不到保障。相较于政府部门，社会资本又处于弱势地位，其合法权益得不到充分保护。这种政府与私人部门天然不对等关系决定了政府重合同、守信用的契约精神是PPP成功的关键。

（2）城市公共服务使用成本可能提高。社会资本与政府部门参与基础设施建设和公共服务提供的目的不同。政府作为城市管理者，具有非营利性的特点，往往会以低于成本的价格向公众提供公共服务，并以财政收入进行补贴。而私营部门则以营利为目的，需要在有限的特许经营期内补偿项目相关的全部成本并获得与其承受风险相适应的投资收益，要求对产品或服务进行市场化定价，从而可能增加公众生活成本。这就需要政府提供部分投资资金以提高项目本身的可营利性，兼顾公众和社会资本方利益。

（3）PPP长期合同缺乏灵活性。PPP项目持续时间长，为实现项目运行稳定，合同规定会比较严格。而政府部门和社会资本方在订立合同时，很难将项目未来的变化充分考虑进来。这就导致PPP合同缺乏灵活性，项目后期管理不能因地因时制宜。为解决该问题，双方在项目前期就应做好项目整个生命周期的规划，聘请咨询机构进行调查分析。