浅论监狱执法规范化建设存在的困境与对策研究

李源德

摘 要：监狱作为国家的暴力机器，是和平时期捍卫国家安全、维护社会稳定的最后一道防线。监狱是否严格、公正执法不仅是全社会高度关注的问题，也是广大人民群众十分关心的事情。党的十八届四中全会部署全面推进依法治国以来，司法体制改革建设随之成为举国相应的大方针。监狱作为国家机构中的重要组成部分，如何推进自身的司法改革，提升监狱管理的法治水平是当前乃至今后相当长一段时期作为监狱人的头等大事。本文对监狱执法规范化建设所存在的困境与解决对策进行了一些结合监狱现状和“公正司法”要求的思考和探析。

关键词：监管改造；监狱执法；规范化；法治化

随着1978年改革开放的到来，我国的经济体制与政治体制的相对改革，我国的司法改革建设在适应国家发展的需要与人民对待民主的渴望中，发生了深刻的变革。而我国的劳改事业也随着国情的发展在不断的发展，中国特色的监狱体制逐渐建立和健全。特别是在1994年12月29日《中华人民共和国监獄法》颁布实施以后，我国的刑事法律体系得到更进一步的完善，监狱行刑法制化、规范化建设开始起步，严格、公正、文明、依法执法成为监狱转变执法观念，提高执法能力，推进依法治监的重要抓手。党的十八大以来，党和国家各项事业不断取得新成就，开创新局面，中国已全面融入到“全球化”的大潮流中，国际、国内的政治、经济社会形势，对国家的法治建设提出了更高的要求。以习近平同志为核心的党中央高度重视法治建设，全力推进司法体制改革，可以说，监狱作为司法体制改革中的重要一环，理所当然是不可或缺的，在“全面依法治国”的大环境下，监狱的执法规范化建设已成为监狱体制改革，全面推进依法治监的中心工作。

一、加快监狱执法规范化建设契合全面依法治国的战略需要

纵观历史，监狱从产生至今已有几千年历史，经历了从奴隶社会到社会主义社会的不断发展。当前，我国监狱监管改造坚持“惩罚和改造相结合，以改造人为宗旨”的监狱改造方针，以把罪犯改造成为守法公民为目的。但是，我国的监狱管理体制和机制就像刚出生的“婴儿”，既有先天遗传的不足，也有后天发育的不良。“先天不足”是监狱体制的不完善，我们的监管体制是借鉴了西方国家的历史经验，移接到中国的土壤，我们在相对长的时间里都还没有完成建立起自己的成熟体制。连一部监狱法也是到了1994年才颁布，而且还不够完善，不具前瞻性，随着三十年的改革开发，今天的中国和中国的监狱已经发生了翻天覆地的变化，但是我们的监狱法并没有得到一定程度的修改和完善。其中不少内容已不适应现在监狱发展的需要。“后天发育不良”所指的是，我们在实行监狱监管制度的过程中，许多机制已经明显是过时的，是上世纪八、九十年代的产物，但是我们今天还在用；有些机制是“头痛医头，脚痛医脚”，往往是哪里有问题，就往哪里堵，还有就是缺乏系统、高效、完整的机制体系，大都各自为政，如沿海发达省份的监狱管理制度与内地欠发达的管理制度完成不一样。甚至同省的监狱与监狱之间的管理标准都不一致，这很大程度上了造成了监狱执法的落后性、随意性。同时，由于社会各界对监狱工作关注度大幅提升，任何一件细小的事情，如果处置不当，都可能在社会和人民群众中产生了严重的不良影响，给监狱蒙上了一层阴暗的“面纱”，使监狱“公正执法”的形象受损。因此，监狱的司法改革建设亟需要进行监狱执法的规范化建设。而加快监狱执法规范化建设所契合的正是全面依法治国的战略的需要，更是推进司法体制改革，建设法治监狱、平安监狱、文明监狱的现实需要。

二、当前监狱执法工作存在的困境分析

当前监狱执法存在的问题有很多是共性的，也有的是“个性的”，从整体的研究出发，如何对监狱自身的执法工作进行规范，提升监狱的执法水平，为别于研究，提供有可行性的分析报告，笔者以A省监狱为例，从现行的体制机制和管理队伍的建设等方面进行剖析，笔者认为困扰监狱执法规范化建设的因素有以下几个方面：

1.监狱监管改造落后的管理机制和执法现状

首先，落后的法律制度，保障不了犯罪人员的基本权利，如生命健康权、就医权等基本的人权得不到有效的保障。在20世纪八、九十年代全国各地监狱都出现过罪犯不明原因死亡等事件，体弱多病的罪犯在监狱得不到根本的医疗救济，有的只能坐等病死。即使是《监狱法》颁布实施以后，这种现象到现在也仍然存在，罪犯的医疗救济还依然没有纳入到医疗保险这一全社会的根本福利保障之中，即使现在A省监狱有实行这一制度，但是存在的问题依然是突出的。其次，当前监狱执法管理机制与新的减刑假释、考核制度等不相适应。在全面依法治国战略的推动下，国家立法步伐明显加快，各种新的法律、司法解释密集出台，刑事法律体系不断完善，如“刑九”，最高法2017年1月实施的减刑假释新规等。但监狱还没有从管理的意识层面重新认识和研究新规定对监狱管理工作所造成的冲击，这种冲击是外部环境（上级部门）直接带来的，是我国司法体制改革进程中所必需经历的“断崖式”阵痛。原因很简单，一是监狱本身的管理制度没有跟上司法改革的步伐，我们低估了两种制度之间所产生的冲击，以及它所波及的范围；二是已经服刑的罪犯因新的减刑假释规定所造成的冲击无法暂时消失，有的将影响几个月，长的可能影响三五年，这样的“剧痛”是一般罪犯无法马上适应的，而监狱却还没有建立有效的应对措施，对罪犯的改造、转化缺乏新思维、新方法。疲于应付，工作被动。

2.警察队伍思想意识跟不上，素质参差不齐

受历史发展进程的影响，社会主义制度的监狱也经历了从零开始的发展历程。有的监狱是战后收编改建，有的是劳改农场转制，以A省B监狱为例，是由农场管理模式，转为监狱，以前的管理队伍，基本为解放军战士转为武装看收的武装警察，这一代人有着崇高的革命信仰和坚定的政治信念。他们是钢铁般的战士，他们可以消灭一切侵略者；他们对于罪犯的管理可以用高度军事化的管理模式，推进了监狱发展的进程。接着，是他们的继承者们，他们大部分都是监狱子弟，他们接过父辈或祖辈的接力棒，在同样的沃土上耕耘。当时间进入20世纪末21世纪初，监狱的管理开始发生变化，特别是监狱法颁布以后，全国一盘棋，所有收押农场转制为监狱，罪犯实现集中关押，这个时候的队伍需要的是一支管理专业、技能专业的知识型、创新型的监狱人民警察队伍。但是由于警察队伍的构成和职业特殊性，造成了警察队伍素质的参差不齐，老警察传统保守，新警察缺乏经验，执法能力、执法水平不再同一层面上，致使执法效果大打折扣。

3.传统的执法思维已不能适应监狱工作新形势

当前我国社会的发展日新月异，在新的政治生态和全面依法治国的大环境下，构建法治社会成为时代的主流。社会各界对监狱执法的关注不断加强，与此同时，随着人们群众法治观念的增强，罪犯家属乃至罪犯本人的维权意识也明显增强，传统的执法思维已不能适应新形势的新要求。不能适应监狱改革的新形势。但是在监狱的执法中，许多警察对罪犯的管理仍停留在老传统，老习惯、老做法上。依法办事、依法行政、依法管理的能力不强，法治思维缺乏，法治意识淡薄，在一定程度上，“人治”仍然是监狱管理的主要手段。

4.执法监督管理机制不完善

监狱系统就规范化出台了不少文件制度，对警察严格、公正、文明執法提出了许多要求，强化了执纪执法监督，但是，在狱政管理、刑罚执行等诸多方面，监督管理机制仍不够完善，特别是正对罪犯的计分考核，减刑、假释、保外就医等执法环节，仍不时发生违纪违法行为，有的警察执法不严，那原则作交易，有的徇私舞弊，收受钱财；有的搞暗箱操作，违规办理罪犯减、假、保案件；有的有令不行，有禁不止，有规不依等等，每一起违纪违法案件的发生，给监狱带来的影响都是巨大的，教训是深刻的，对监狱执法规范化建设的破坏性是不可估量的。

三、推进监狱执法规范化建设的路径研究

监狱作为国家刑罚执行机关，其执法公正与否，事关法律尊严，事关公平正义，事关党和国家的政治大局，而执法规范化正是确保严格公正司法，全面推进司法体制改革和“依法治监”建设进程的重要基础和保障。近年来，关于监狱执法规范化建设已有很多法学界精英、专业人士进行了深入地研究和探讨，产生了很多颇有影响和实践意义的理论成果，各地监狱也积极探索，大力推进执法规范化建设，总结出了很多好的经验和做法，极大地提升了监狱的执法水平。但是，这当中也还存在诸多不足和缺失。监狱执法规范化建设的总体水平还不高，如何进一步推进监狱执法规范化建设，是严格规范公正文明执法成为一种，对比，笔者从工作的实际出发，提出一些粗浅的思考。

1.确立法治信仰，强化法治意识

党的十八届四中全会部署全面推进依法治国，实行法治国家，法治政府，法治社会一体化建设。习近平总书记围绕全面依法治国、建设社会主义法治国家，提出了许多新命题。新思想和新论断，对如何推进科学立法，严格执法，公正司法，全民守法提出了明确要求。2014年4月，习总书记就司法行政工作作出重要指示，其中第一条要求就是“进一步强化监狱内部管理，严格执行减刑假释暂予监外执行的各项规章制度，杜绝找关系、走歪路的现象”。当前，推进监狱执法规范化建设，最重要的就是要深入学习贯彻习近平总书记关于全面依法治国的重要论述和对司法体制改革，对监狱工作的提出的一系列新要求，教育引导广大监狱警察。确立法治信仰和法治思维，强化法治意识，转变执法理念，提高执法能力，确立法治信仰，强化法治意识，应当在以下几个方面下功夫，一是强化敬法与畏法意识，只有敬法、畏法才会懂得法纪的边界在哪里？执法的底线在哪里，明敬畏，方能知行止；二是强化护法与守法意识，监狱警察本身作为执法者，只有带头学法、守法、懂法、敬法，坚持以法律为准绳，方能正确执行刑罚，促进公平正义，立足强化防止违法与秉公执法意识。随着监狱法治建设步伐的加快，规范执法狱务公开和监督力度的不断加大，这就要求监狱警察在日常执法中，必须确保警察执法行为规范。按程序执法，把监狱各项工作纳入规范化管理的轨道。从而促进执法规范化建设。

2.完善制度体系，规范内部管理

制度是监狱内部各项工作的依据，对内表现为服从、执行和约束，具有强制力，对社会则展示规范公平和正义，树立的是监狱形象和公信力。随着“全面依法治国”战略的施行和司法体制改革的全面深入推进，司法行政部门出台了一系列的关于加强监狱工作，规范执法行为的制度和文件，各地监狱自身也结合实际，制定了许多具体的制度和办法，细化工作流程，明晰办事标准，建立起了权力清单，责任清单，深化精细管理和绩效考核，强化执法监督。促进了监狱执法管理制度体系的完善。但是，也还存在诸多不足，监狱执法规范化、标准化建设还明显滞后于时代的步伐，跟不上形势的发展。健全执法规范体系，应着眼于打基础，利长远，要着重于狱政管理、教育改造、刑罚执行、队伍建设等工作领域制定完善的制度，特别是规范罪犯的减刑、假释、保外就医、日常考核、执法奖惩等工作。固化工作流程标准，坚持依法办事，秉公执法，做到依法、科学、文明、公正、严格管理罪犯，杜绝吃拿卡要，随意执法、选择性执法、徇私枉法等违纪违规行为。养成照章办事，依法执法的习惯，真正使依法治监、规范执法的理念和意识内化为政治信念和道德修养，外化为行为准则和自觉行动。

3.深化狱务公开，推进依法治监

狱务公开是确保司法公正、推进依法治监的重要抓手，是提高监狱执法透明度和公信力的有效举措。十八届四中全会提出，要“构建开发、动态、透明、便民的阳光司法体制，推进狱务公开，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作。”这对监狱进一步深化狱务公开提出了具体要求，也为监狱执法规范化建设提供了前进的动力。

深化狱务公开首先要加强监狱警察的教育培训，提高警察队伍的整体素质和执法水平，让狱务公开成为监狱警察日常执法的必备程序，把各个执法环节纳入规范化、科学化管理的轨道；其次是要建立健全狱务公开制度和具体实施办法，明确狱务公开的内容、范围、方式、程序和责任，加强各部门单位之间的协调配合，及时研究和解决狱务公开工作中的各种问题和困难，不断推进和深化狱务公开工作的发展；再次是要拓宽狱务公开的平台和渠道，要充分运用互联网、微信平台等信息平台的实效性，监狱内部管理中，要全面推进视频可视化管理、电子信息管理、文化宣传教育等，大力提高狱务公开的软、硬水平。第四是要加强狱务公开的宣传力度，要让社会各界和人民群众更多地关注狱务公开、了解狱务公开，相信监狱执法的公信力，从而进一步推动依法治监，公正司法建设工作向纵深推进。

4.打造信息化管理模式，运用信息科技的手段规范监狱执法工作

随着信息革命的到来，我们正在步入大数据时代。互联网、大数据、云计算、手机移动终端、人工智能等信息技术越来越多的被人类所广泛应用。特别是信息化时代的大数据管理、云计算、人工智能等模式发挥这越来越重要的作用。如果将我们监狱的执法工作，通过信息数据录入终端，分门别类进行归纳、整理，就能形成统一的数据链，比如我们将每年的减、假、保案件信息全部录入一个大数据库，再对每一名罪犯进行归纳、整理，形成一个完成的数据链；当我们需要这么罪犯的资料信息时，我们可以在任何一个有权限的PC或者手机移动终端读取这么罪犯的所有信息，这样不但提高了我们执法的工作效率，也为我们规范执法提高了完整的数据分析，同时，也为我们降低了执法过程中可能存在的意外风险。当前，部分的监狱正在布局调整和改建之中，我们应当立足长远，谋划未来，要坚持让信息化科技走进监狱，要让这些科技设备成为警察的一双手、一双眼睛或者一颗储备了大量信息的大脑。能为警察的日常执法提供数据帮助和信息共享。不是简单的在监舍装几个摄像头，办公室里装几台电脑那么简单；而是要让信息科技融入我们的执法工作之中，为规范执法服务。

总之，在全面依法治国的时代背景下，监狱执法规范化建设即处于紧迫的攻坚期，又处于重要的机遇期，严格依法执法，规范执法行为，坚持公正司法，以法治取代人治，充分运用法治思维和法治方式，分析解决问题，指导监狱工作，确保各项工作管理规范，推进有序，处置得当，各个执法环节有章可循，有法可依，阳光透明，是监狱执法规范化建设的基本要求和根本目的。