关于对芜湖县农村公路管理的调查与思考

摘 要：随着“村村通”工程的大力实施，使广大农民受益匪浅，拉动了农村经济驶入快车道，但村村通建设后期的公路管理养护问题没有得到各级政府应有的重视，必要的管理没有跟上，出现建多管少，重建轻养现象。为保证农村公路能正常发挥其功能使农村公路这项服务于“三农”的民心工程办好办实，切实加强农村公路养护管理建立养护管理的长效机制势在必行。

关键词：农村公路；养护管理；芜湖县

农村公路约占芜湖县公路总里程的70%以上，多年来，芜湖县农村公路建设通过争取省补“村村通”项目，以及县镇财政投入，村级道路建设取得了长足的发展。特别是“十二五”以来，芜湖县投入约7000万元，实施了31.7公里村道延伸、56公里网化、300公里安保、24座危桥（涵）改造加固工程建设。2015年底，经省交通运输厅认定的全县村级道路里程共557.7公里，村级道路密度为83.4公里/百平方公里，全县100%的行政村通了水泥路（油路），位于全省前列，为芜湖县经济社会发展奠定了坚实基础。

一、农村公路管理和养护存在的问题

芜湖县农村公路的管理还存在很多问题和不足，主要表现在：

1.农村公路建设技术标准低，配套设施不齐全。《安徽省农村公路条例》第28条明确规定：农村公路建设、养护应当建立政府投入为主、多渠道筹资为辅的资金筹集机制。第29条也明确规定：县级人民政府负责筹集农村公路建设和养护资金，应当安排财政性资金用于农村公路养护工程的补助。2013年3月，县政府出台的《芜湖县农村公路建设养护管理暂行办法》第21条规定：村级道路养护资金每年每公里不低于1000元，由村通过“一事一议”引导村民投工投劳，鼓励包括受益企事业单位在内的社会捐助方式筹集解决。虽然上述文件都明确规定了对农村公路建设资金筹措渠道，但在实际执行中，中央、省、市对村级道路建设养护补助资金很少，加之各类建设养护材料价格成倍上涨，又没有其它有效渠道增加，致使村级道路养护补助标准过低且建设资金投入严重不足。由于建设资金有限，只好“花较少的钱办更多的事”，因此项目规划以利用老路改造居多，工程设计以主体工程符合相关技术标准和施工规范为主，设计技术标准不高，多为四级路，附属配套设施不齐全，只是偏重了主体工程质量，保证通行，而排水设施、安全保障设施不齐全。

2.事权不明，农村公路管理的法理依据不充分。实施村村通公路工程以来，新建、改造了大量农村公路，但公路用地至今还未依法确权，致使管理实施难以到位，路产路权屡遭损害。占用、损坏公路用地的事情频现，既严重制约了公路的经济效益和社会效益的发挥，也直接影响了依法治路的权威性和公路养护正常秩序的维护。

3.道路规划不尽合理。虽然芜湖县村级组织和广大群众对修路的积极性非常高，但因受农村公路规划超前意识不强的影响，导致很多道路只修到村部、村口等处，形成的断头路较多。除六郎、湾沚镇外，其余各镇村与村之间道路联网工程有待加强，村内之间循环道路有待畅通。

4.整体通畅能力有待提升。目前，全县村级道路总里程744.1公里（含农业水利道路），但达到3.5米以上路面宽度的道路只有299.4公里，畅通率仅为40.2%，全县81个建制村公交通行率仅32.1%。随着农民私家车不断增多和网约车即将进入自然村农户，原有村级道路与全县广大居民方便、快捷、安全乘车需求相距甚远，提升村级道路畅通能力愈发迫在眉睫。

5.安全防范措施不足。因受征地拆迁矛盾多、公路建设费用较高等因素影响，造成我县现有村级道路路宽不够，以3.5米宽及以下的居多，致使出租车、网约车和公交车无法错车，车辆通行能力低下。而且部分路段无法满足规范要求，存在较多的急弯、陡坡及丁字路口。各镇由于资金缺乏，导致村级道路的安保设施投入较少，每公里安保建设投入平均只有0.4-0.5万元，70%左右路段缺少警示标牌、警示桩、减速带等安保设施，90%以上邻沟邻河路段防护设施严重不足。

6.建设监管不到位。由于村级道路大部分在建设过程中没有严格按基建程序管理，一般都是边设计、边施工，缺乏统一规划，建设投资少。多数路是在“高速”中“急建”起来的，因此，普遍存在路面窄、弯道多、线型差、坡度大、排水不畅。建起来后，又没有专人养护管理，路面高低不平，坑洼、坑槽、积水多，造成车辆无法行驶。据统计，芜湖县村级道路线型较差，急弯、陡坡、临塘处理不符合技术规范的路段有100多公里。全县70%以上村级道路建设质量监督管理不够到位，混凝土道路标号较低，宽度和厚度达不到国家标准。

7.养护人员偏少。目前，我县村级道路在很多地方处在无人管理之中，蚕食公路现象相当严重。在路面挖沟排水，占用路面堆放杂物、摆摊设点，少数农民侵占路肩搭房、种菜等人为设障现象严重。

8.路政管理薄弱，超限运输日趋严重。目前，芜湖县农村公路路政管理工作几乎是个空白，村民在农村公路沿线进行违法搭建，乱堆乱放，随意占用路面现象随处可见，老百姓爱路护路意识淡薄，路政管理问题亟待加强。超载超限运输历来是国、省干线公路的主要杀手，由于干线公路治理超限工作力度不断加大，迫使大量不法运输业主的超限车辆绕行农村公路，给农村公路造成毁灭性破坏，亟待治理。

二、对建立农村公路管理长效机制的对策建议

1.创新养护机制，落实主体责任。根据《安徽省农村公路条例》第五条规定，省级人民政府是本行政区域内农村公路规划、建设、养护和管理的责任主体，应当组织有关部门做好农村公路工作。乡（镇）人民政府按照省级人民政府规定的职责，明确相应的人员或者机构具体负責本行政区域内乡道、村道的建设、养护以及村道管理工作。村民委员会在乡（镇）人民政府的指导下，协助做好村道的建设、养护等相关工作。根据条例规定省政府应当组织协调有关部门做好农村公路工作，明确农村公路建设养护的资金来源和保障机制，并确保机构、人员、资金筹措及时到位。县政府要强化对《公路法》和《安徽农村公路养护管理办法》的贯彻落实，要进一步明确县、乡、村三级农村公路管护的主体责任，建立完善农村公路养护管理养护的长效机制，积极探索农村公路养护方式，推行多元化的农村公路养护模式。

2.建立与全省农村公路规模相适应的农村公路管理、养护机构。鉴于芜湖县农村公路量大、线长、面广，建设、管理、养护的任务十分繁重，理顺和健全省、乡农村公路管理机构十分必要。虽然芜湖县各乡镇政府都成立了公路站，但人员数量较少。应由一名分管副镇长主抓该项工作，落实配备事业编制2至5人。同时配备了解农村公路并具备一定专业知识的技术人员及相应规模的养护人员、机械设备等，以此加大村级道路综合执法力度，强化路政巡查，有效治理村级道路货运车辆超载超限、红线两侧内乱搭乱建等行为，确保村级道路安全畅通。

3.积极完善公路附属及安全保障设施。各镇政府在建设项目申报时，要结合县财政局实施的“一事一议”项目、农业综合开发项目和县交通局实施的“民生工程”及省补项目，统筹谋划，防止村级道路加宽改造、路面硬化建设各行其是和畅通水平用力点分散现象发生。完善排水设施，路肩边坡培整，对急弯陡坡，平交道口，穿村路段按照规范设置相应的安全保障设施及标志。为防止超重车压坏公路，村内道或是分支路根据情况设置限载标志、限宽、限高设施。

4.合理编制改造升级计划。县交通运输主管部门应指导各镇编制村级道路改造升级计划，要做到统筹考虑客货流和农村乡村旅游发展实际，适当前瞻，科学编报，分类分年组织实施。加宽改造工程改造后路面宽度应不低于4.5米，撤并村路面硬化的村级道路路基应不低于5米、路面宽不低于4米的标准。提升低等级道路运行速度，圩区路基限于3.5米以内，且不能全线拓宽改造的，建议县镇两级按规定标准增设错车道，满足公交车、私家车、网约车的有效运行。实行路面路肩一并同时施工建成。排水沟、会车道、警示标识、防护栏等安保工程，要同步設计、建设和验收。利用好现有路基，避免浪费和侵蚀，各镇要充分利用现有村级道路路基，避免路基浪费和侵蚀，发挥道路基础设施优势。

5.加强规范施工管理。建议在县交通运输局内设立二级机构——交通质监站，作为全县交通质量监督主管部门切实履行政府监督职责。交通质监站工程技术人员要经常下乡上路，监督工程质量，检查养护工作，发现问题及时处理。可聘请社会专业人员或中介监理公司及所在村村民代表义务监督人员旁站跟踪监管，确保监管职责到位。镇村对上岗前的管理人员要坚持岗位培训，全面考核合格者才能上岗，不合格者不予上岗。要加强对村级道路管理人员业务素质与能力培训，使其掌握养护、施工技术，理解《公路法》内容，达到和干线管理人员一样的能力和水平。

6.建立稳定的农村公路养护资金筹措渠道。目前，省政府对村级道路建设养护管理补助资金也有明确规定，但仅靠上级补助资金是远远无法满足村级道路养护的需要。因此，县镇两级政府要根据当地村道养护管理的里程，确定每公里的养护资金标准，分别在本级财政预算中安排足够的农村公路建设、养护资金。县级建设养护补助资金应由县交通部门统一账户管理使用。镇级财力无法足额提供养护资金的，应由县一级政府财政补足。农村公路养护是一项连续性很强的工作，没有稳定、充足的资金筹措渠道，养护资金得不到有效保障，将直接关系到农村公路管理养护工作能否落到实处，并进而严重影响农村公路使用寿命。在充分用足用好国家和省农村公路管理养护补助资金政策的同时，明确省乡两级筹资渠道。县政府、各镇和有关部门应积极多元化筹集改造资金，其渠道主要有：（1）各级财政专项补助、各部门项目补助资金；（2）村级“一事一议”项目资金；（3）帮扶单位帮扶和社会支持资金；（4）农发行及其它金融机构贷款项目资金。

7.做好对公路病害的及时规范处理。加强对农村公路的定期检查，及时发现病害，严格按养护技术规范处治病害，而且病害的处治要及时，防止路面破坏会进一步加大。为全面掌握道路状况，及时发现路面病害，应对管养道路建立起道路的基础性资料，包括路面养护计划表、路面病害调查记录、道路巡查记录等。进行路面病害调查，并做出维修计划，结合芜湖县实际，制定农村公路养护标准，推行养护管理的制度化和规范化。作为行业管理部门对乡镇农村公路养护部门的养护管理进行检查、考核与评比，对管理突出的单位用“以奖代补”的方式进行适当补助。

8.加强路政管理，加大路政执法力度。各乡镇应配备路政协管员，对破坏路产路权行为及时发现及时报告，可以有效弥补省乡公路管理所路政人员少的问题。要加强队伍建设，增强人员素质，进一步规范路政执法水平，对超限车、路面撒漏、占用公路等破坏路产路权的行为依法严查，全面保障农村公路的安全畅通。

9.多种养护方式结合，规范养护作业市场，积极探索多种形式的养护模式。实行专业养护与群众养护相结合，日常养护与季节性养护相结合，培育农村公路养护市场，引入市场机制，加强并引导规范建设市场，推行农村公路养护市场化。根据不同情况，积极探索行之有效的养护管理方式。比如“以树养路”的养护方式，由养护人员自购树苗，政府提供用地（公路边沟内），路树成材后，收入归养护人员，这样既节约了养护资金，又为农民创造了经济效益。

总之，农村公路管理是一门全新的学科，它需要政府扶持，建立部门配合、上下协作、齐抓共管的工作机制，解决好农村公路的管理问题是一项重要举措，是一项公益性事业，谁都离不开路，管理好农村公路是荫及亿万农民的大事，需要我们要与时俱进，埋头苦干，迎难而上，让农民走出农村，融入外边的世界。

参考文献：

[1]《中国公路》杂志

[2]芜湖县统计年鉴（2015---2016年）

作者简介：

窦友民（1970—）男，安徽芜湖县人，安徽芜湖市公路管理局芜湖分局，经济中级职称，大学本科。主要研究方向：交通运输经济。