公办高职院校混合所有制改革的内部法人治理结构研究

阳勇

[摘 要] 改革开放以来，我国高等职业教育从无到有且快速进入高速发展期，为国家经济发展作出了巨大的贡献，但同时也暴露出一些发展中存在的问题，如政府资金的投入不能满足公办高职院校对资金的需求，管办不分也严重制约了高校的办学自主权，校企合作、产教融合不畅等使职业教育人才培养难以满足企业的需要等。如何弥补政府财政资金对公办高职院校投入的不足，解决公办高职院校的债务问题和办学经费问题，如何改革公办高职院校的管理体制，使部分高校通过市场化改革适应市场的需要，一直是教育界亟待解决的难题。

[关 键 词] 高职院校；法人治理结构；混合所有制改革

[中图分类号] G717 [文献标志码] A [文章编号] 2096-0603（2018）28-0038-02

一、法人治理结构的概念

法人治理结构又译为公司治理，是现代企业制度中最重要的组织架构。狭义的公司治理主要是指公司内部股东、董事、监事及经理层之间的关系，广义的公司治理还包括与利益相关者之间的关系。法人治理结构的产生源于西方股份制的兴起，由于股东分散，大部分股东并不直接参与生产经营，生产经营交给职业经理人组建的经营团队全权负责，也就是所有权与经营权相分离。在股东不直接参与生产经营管理的情况下，如何保护股东的权益，使股东权益最大化得以实现，如何在调动经营者积极性的同时控制代理成本，法人治理结构就是为了解决这些问题而建立的。股份制企业作为法人需要有相适应的组织体制和管理机构，使之具有决策能力、管理能力，行使权利，承担责任，各种权力又能得到有效监督和制衡，这种体制和机构被称之为法人治理结构。在我国股份制的形式主要有有限责任公司和股份有限公司，两类股份制虽然不同，但从公司治理结构研究的角度两者大同小异，今天我们主要以有限责任公司为参照研究。

二、当前我国高校的法人治理结构现状

我国《高等教育法》赋予了高等学校的法人地位，根据《中华人民共和国高等教育法》第30条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”不论是公办高校、民办高校还是混合所有制高校都是独立的法人这点不容置疑，《中华人民共和国高等教育法》对公办高职院校和民办高职院校的法人内部治理结构有明确的规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权。社会力量举办的高等学校的内部管理体制按照国家有关社会力量办学的规定确定。”社会力量办的（民办）高校的内部管理体制在2017年9月实行的新的《民办教育促进法》第9条和20条明确规定：“民办学校中的中国共产党基层组织，按照中国共产党章程的规定开展党的活动，加强党的建设”，“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制。民办学校的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理。”《中华人民共和国高等教育法》和《中华人民共和国民办教育促进法》从法律角度明确了公办高校和民办高校实行不同的内部管理体制，即不同的内部治理结构。

公办高等院校实行的是党委领导下的校长负责制，校长任法定代表人，党委是领导和决策机构，校长为主的行政管理层是执行机构，负责学校的教学、科研和行政日常管理工作，学校纪检监察部门是专门监督机构。公办高校法人治理结构不是以产权制度为基础建立起来的，学校的党委、纪委和学校行政班子的负责人都是学校主办者即上级政府部门或党组织任命的，政府对高校干预较多，高校法人的自主权受到一定的制约。

现行民办高校大部分都是私人性质，是根据市场需要而成立的，基本都能遵循市场机制来进行管理运作，因此，民办高校从成立之初就按照国家有关法律规定和学校章程，建立了决策、执行、监督相分离的现代法人治理机构，由理事长、董事长或校长担任法定代表人。由主办者（股东）按照国家法律和学校章程成立董事会和监事会，任命董事和监事。由董事会聘任校长等高级管理人员。理事会、董事会负责学校的重大决策，监事会负责监督，校长及其行政班子负责教学、科研和日常管理工作。民办高校的法人治理结构与股份制企业的法人治理结构基本一致，是建立在产权制度基础之上的，为民办高校的规范发展保护各方利益做出了贡献。

三、混合所有制高职院校的法人治理结构模式

股份制公司法人与股份制（混合所有制）高校法人，前者是以营利为目的的企业而后者是非营利的带有公益性的组织，两者的举办目的是不同的，但在两类法人治理结构中需解决和面对的问题却具有普遍性和共性，我国《公司法》中的股份制法人治理结构虽是针对股份公司法人提出的一套组织结构和管理制度， 但其中所包含的法人财产权、决策权、激励机制和约束机制等核心问题，实际上已经成为法人制度中带有普遍性的问题，对于股份制高校的法人都有同等的意义，在国外如澳大利亚就将政府主办TAFE学院当作企业法人对待。再者我国《民办教育促进法》中规定的民办高校法人治理结构就与股份制企业法人治理结构基本是一致的。鉴于此，我们认为按照《高等教育法》《民办教育促进法》的有关规定，按照股份制公司的治理结构探索如何建立混合所有制高職院校的法人治理结构是完全可行的。

根据我国《公司法》的要求，股份制（混合所有制）应该建立现代高校法人治理结构，根据所有权、经营权、监督权相分离的原则，应建立由股东会、董事会、监事会、校长为首的经营班子等组成的法人治理结构。同时按照《高等教育法》和《民办教育法》的规定，加强党的领导，保证高校的社会主义办学方向，充分发挥高校基层党委的作用。

（一）股东会

混合所有制高校股东会是由全体学校举办者（出资方）组成，是学校的最高权力机构，学校的国有股份政府将授权国有资产的管理机构管理并派出股东代表参加股东会。股东会以会议的形式行使权力，按照股东出资比例行使表决权，股东会会议由董事会召集，董事长主持。股东会主要行使下列职权：批准和修改学校章程；决定学校办学方针、投资计划、增资扩股方案；决定学校董事、监事人选和报酬；审议批准校董事会和监事会的报告；审议批准学校的年度财务预算方案、决算方案；决定学校合并、分立、解散、清算等重大事项。

（二）校董事会

校董事会其成员由出资人（股东）推荐，由股东会依法选举产生，对股东会负责，是混合所有制高校的决策机构。董事会一般由3～13人组成，为保证高校决策的科学性和办学的公益性，一般应有一定数量的独立董事和职工董事，具体依照有关法律和学校章程确定。校董事会行使下列职权：召集股东会会议，并向股东会报告工作；执行股东会的决议；决定学校的经营计划和投资方案；制订学校的年度财务预算和增资扩股方案；制订学校合并、分立、解散的方案；决定学校内部管理机构的设置；决定聘任或者解聘学校校长及其报酬事项，并根据校长的提名决定聘任或者解聘学校副校长、财务负责人及其报酬事项；制订学校的基本管理制度；筹集办学经费；学校章程规定的其他职权。

（三）监事会

监事会成员由学校出资人（股东）推荐，经股东会选举产生，对股东会负责，是混合所有制高校的监督机构。监事会成员不少于三人，设主席一人，其中职工监事不少于三分之一，职工监事由职工代表大会、工会代表大会民主选主产生。监事会主要职责为：对学校财务进行监督检查；对学校董事、校级领导的履职进行监督并对监督对象的违纪违规行为提出处理意见；对严重损

害学校利益涉嫌违法的董事和校领导提起诉讼；提议召开临时

股东会会议，在董事会不依法履行职责时召集和主持股东会会议；向股东会会议提出提案和建议；履行学校章程规定的其他职权。

（四）校长经营班子

校长由董事会决定聘任或者解聘，对校董事会负责，副校长由校长推荐由董事会任命，以校长为首组建的学校管理团队负责学校的日常教学、科研和日常管理工作，是学校的执行机构，其主要职责为：组织实施校董事会决议；制订学校投资方案；负责制订学校内部管理机构设置方案；负责制订学校的基本管理

制度；负责制订学校的具体规章制度；决定聘任或者解聘除应由董事会决定聘任或者解聘以外的管理人員；校董事会授予的其他

职权。

四、结语

公办高职院校的混合所有制改革的探索，它的重要意义不但是为了拓宽高职院校的筹资渠道，更大的意义在于解决高职

院校的产教融合、校企合作、与市场接轨的问题。建立混合所有制高校法人治理结构，是以法人财产权为基础建立的保障公有、私有和社会各方出资人的合法利益的制度体系，有利于高校投资决策的科学性、提高高校资产利用效率、提高高校对市场变化的适应能力，有利于解决企业、社会、个人投资参与公办高职院校的改制的后顾之忧，对深化高职教育改革具有重要的现实意

义。但在探索混合所有制高校法人治理结构的同时我们也应清楚认识到其与企业法人治理结构存在一定的差异，在以后的混改实践中要加以注意和解决。一是要妥善解决企业、社会资本的投资逐利性与高职院校公益性之间的矛盾；二是混合所有制高

校法人治理结构构建要服从教育基本规律；三是要尊重高校学

术权利、保障学术自由；四是要保证高校正确的意识形态和政治导向。