治理大气污染、推进京津冀产业结构绿色转型升级的政策建议

马玉珊

在国家大气污染形势下，京津冀地区是最严重的。面临着首都经济圈的国民经济发展和京津冀一体化，大气污染显然是最大的发展障碍，同时也危害当地居民的健康。京津冀地区的产业结构决定了京津冀地区成为了资源消耗高，生态环境经济发展矛盾突出的地区。如何将防治大气污染与产业升级促进经济增长有效促进，成为当前急需解决的问题。

一、京津冀地区大气污染现状及成因分析

（一）京津冀地区大气污染现状

根据生态环境部发布的城市空气质量状况报告，尽管2017年以来，重度污染天气减少，但京津冀地区大气污染形势依旧严峻。2018年1月至8月，空气质量良好的平均天数为51.4%，比2017年同期低0.9个百分点。它比2016年同期低9.5个百分点（见图1）。其中，8月份京津冀地区空气质量良好的天数比例为52.7%，比2017年下降9.8个百分点，比2016年下降了20.9个百分点。6月至9月的主要污染物为O3，其他月份的主要污染物为PM2.5。

2017年，京津冀地区雾霾严重，为避免空气污染进一步恶化，京津冀地区采取了煤改气以及关停重污染企业的方法改善大气质量。以天津为例，按照京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案，该市的“煤改气”项目于2017年底完成。同时，从2017年上半年开始，对近2万家“散乱污”企业采取停工、停产措施，10月份，又对污染严重的工业企业开展停工停产整治工作。从数据来看，2017年10月至2018年2月，京津冀空氣质量有明显的改善，空气质量良好的天数达到65%，比上年同期增加7个百分点。自2018年3月以来，京津冀地区的空气质量大幅下降。空气质量良好的天数比例下降到50%左右，而6月份为16.7%，PM2.5，PM10和O3是主要污染物（见图2）。可以看出，高能耗能源替代和整治重污染企业的措施对治理大气污染是有效的，但京津冀地区的空气污染仍然严重。

（二）京津冀大气污染成因分析

京津冀地区大气环境的主要污染排放指标包括PM2.5，PM10和氮氧化物（NOX）排放。二氧化硫（SO2）排放和臭氧（O3）日最大8小时平均第90百分位浓度。其中，臭氧是次生污染物，主要来源于汽车尾气，氮氧化物和工业生产中排放的挥发性有机化合物，光化学反应在光的作用下发生。氮氧化物主要来自高级燃烧或工艺排放，如汽车，发电厂，燃煤锅炉和水泥炉；挥发性有机化合物主要来自汽车，石化工业排放和有机溶剂挥发。由此可见，大气污染的治理的重点是控制 PM2.5、 PM10、 NOX、 SO2的排放，这些污染物排放的代表性产业都是重化工、钢铁、煤化工、建材、水泥，玻璃陶瓷等高能耗产业。由此可见，京津冀地区大气污染的防治除了要控制机动车的尾气排放，更主要的是调整以重工业为主的产业结构，优化高污染行业的产业布局，控制和污染控制。

二、目前京津冀地区产业结构布局对大气污染治理的不利影响

（一）高耗能落后产能规模过大、布局集中导致区域环境污染超出环境容量。

不合理的产业布局将导致资源空间分配效率和环境污染空间的扩散和转移。京津冀传统石化、钢铁、水泥等产能过剩问题仍然十分突出，且在全国落后产能中也占有较高比重。以河北省为例，钢铁是河北省最大的支柱产业，全省钢铁年产量约占全国的四分之一。钢铁工业增加值占全省规模以上工业比重超过1/4，钢铁产量超过2亿吨，这种过度集中的落后产能布局，导致环境压力加大，影响区域环境质量。根据环境数据，北京，天津和河北的煤炭消耗量占其总能耗的65%以上。其中，河北省是煤炭消费的主要省份，煤炭消费约占其总能耗的90%。尽管2017年，京津冀大力推进煤改气，但煤炭仍然是支柱产业的主要消耗品。低端产业结构和不合理的产业布局破坏了京津冀地区的生态环境。高耗能落后产业规模过大、布局过度集中，导致二氧化硫、氮氧化物等主要大气污染物排放总量超出环境容量的一倍以上，成为大气污染的根本来源。

（二）污染企业的外部迁移不能从根本上控制空气污染。

自2014年以来，随着京津冀一体化进程的不断深入，北京地区的“非首都”功能被削弱。大量的制造业等中低端工业产业向津冀特别是河北省迁移。由于北京和天津以及靠近北京和天津的河北省的行政区划，北京的大气污染可以扩散到北京和天津附近的河北省。北京和天津附近的河北省的大气污染也可以影响北京和天津。污染行业的外向运动无法从根本上控制大气污染。因为大气污染的外溢效用，通过“甩包袱”将污染企业搬迁，既加重了迁入城市的大气污染，又不能从根本上解决迁出城市的污染问题。治理空气污染应超越行政区划，尽快形成协调治理的综合治理措施。

（三）京津冀地区产业结构的梯度差异导致三地空气污染状况不同。

北京，天津和河北各地区发展不平衡。随着京津冀与北京非资本化的融合，生产活动将逐步从高梯度地区转向中低梯度地区。从京津冀看，北京以第三产业为主，金融，批发，零售，信息传输计算机服务，软件产业等产业发展迅速，已成为北京第三产业比例最高的行业。天津第二产业和第三产业的比例相似，石油化工、航空航天、新能源新材料及装备制造等产业的产值占规模以上工业产值的90%。河北省以第二产业为主，钢铁，黑色金属，化工制造等产业为主要支柱产业。北京，天津和河北工业发展的不同阶段导致三地之间存在较大的梯度差异。天津处于工业化后期，正在迅速迈向后工业化时期，河北尚处于工业化中期，由于三地之间存在着明显的经济和技术的差距，在京津冀的产业结构调整中主要是将高污染的第二产业向河北省迁移，导致河北省大气污染重于北京天津，正如关于加强对2018-2019年蓝天防御战重点领域监督的简报所反映的那样，河北省与京津地区之间存在较大差距。这仍然会导致京津冀的空气质量下降。要改善空气质量，要特别做好区域内的京津地区和河北省之间进行的产业承接和转移过程中的产业升级和环保改造。

（四）京津冀地区工业同质化严重，不利于污染综合治理。

从产业角度看，京津地区的同构主要存在于技术密集型产业和高端制造业，以及以交通运输和通讯等电子设备为主的高端制造业。然而，天津与河北地区、北京与河北地区主要在黑色冶金工业中具有同构性。产业的同构化浪费资源，污染环境，不利于提高污染控制设备的使用效率。因此，只有面对当前的污染形势，才能有效促进行业的整合和转型，积极改善环境。有选择地转移和承担北京的疏解功能，以真正实现京津冀产业的协调发展战略。

（五）行业准入标准不同，空气污染难以有效控制。

京津冀大气污染严重，一方面是由于产业结构以单位能耗高的工业为主。另一方面，京津冀地区的出入境门槛明显不同，导致无法统一三地的污染排放标准。接管一批不符合北京资本功能定位但仍符合天津和河北建设标准的企业，这些企业可合法生产和排放这两个地区的污染物。由于大气污染的外溢性，企业虽迁至北京周边的津冀地区，但仍然会对北京地区的空气质量产生负面效应，这显然不利于京津冀整体生态环境的良性发展。

三、加快产业结构调整和控制空气污染的财政和税收政策建议

（一）加大财政支持力度，建设京津冀合作产业园区，提高产业集聚区域污染治理效率。

产业的集聚能够在消除三地产业同构化的同时，提高环保设备的使用效率，提升污染治理效果。京津冀三地政府部门要协调配合，加大财政资金支持力度，按照不同类型的产业划分产业园区。可以考虑选择河北省的一些有一定基础的工业园区作为区域协调发展的合作园区。由京津冀三方共同规划，共同投资，联合建设，联合管理，互利共赢，园区发展的重点可以确定为承接京津产业转移，促进科技成果产业化。充分利用污染控制设备，注重生产过程中产生的污染，提高污染控制效率，降低污染控制成本。

（二）加快产业升级转型，制定有利于产业转型的税收激励政策，财政安全政策和利益补偿机制。

从产业转型升级出发，加快京津冀地区产业转型升级，特别是污染重点行业管理和污染治理技术升级。大气污染的外溢性这一特点决定了治理大气污染不能局限在某个行政区划，要从区域协同发展的全盘考虑。由于河北省承接了大量的京津地区外迁的污染企业，所以在企业迁移的同时，京津地区要给予河北省一定的财政补偿资金，用于河北省污染企业的环境保护成本。同时，要从财政、税收、金融等方面，给予企业一定的优惠政策，鼓励其进行内部升级改造，降低其环保成本。一是加大产业转移的税收优惠政策，增强企业转入开发建设的吸引力；实施高新技术产业税收优惠政策，促进京津冀高新技术产业规模和质量的发展。二是建立专项资金用于将北京的产业转移到河北的资源补偿和环境治理。同时，要加大财政资金支持力度，提高科研开发水平，引进高新技术产业。通过财政资金的横向转移和中央财政资金纵向转移，强化产业承接地的基础设施建设。三是要建立利益补偿机制，对河北实行财政资金转移支付，用于环境治理和基础建设，并根据各省市企业在地方的能源资源占有情况，由中央政府每年支付相应比重的财政资金，用于建设区域内的交通设施、医疗配套设施以及社会保障等，从而增强后进地区的吸引力，实现人才自由流动，促进企业顺利转移，促进京津冀协调发展进程。

（三）区别设置环保税税率，引导企业加快能源结构转化速度，限制高耗能行业的发展。

传统能源对空气污染的贡献率很高，因此加快能源结构转型是控制大气污染的重要措施。传统能源向可再生能源和新能源的转变也是能源产业发展的必然趋势。可充分发挥环保税的税率调节机制，对于高耗能行业执行高税率，而对于新能源企业执行优惠的低税率，一方面可以通过税收手段给予能源转换企业适度的补偿，另一方面可以倒逼传统行业加快能源转化步伐。京津冀的能源结构主要是煤炭，煤炭燃烧是京津冀空气污染的主要来源。有必要积极开发替代能源，降低煤燃烧对大气的污染程度。虽然2017年京津冀地区基本实现了冬季取暖中“煤改气”的转变，但工业生产中煤炭的比例仍然很大。建议扩大天然气供应，全面推进煤改气，提高煤炭清洁利用率；加强传统能源的清洁利用，开发利用新能源，鼓励利用太阳能，风能等可再生资源。

（四）加强政府间合作，推进京津冀产业融合，降低环境容量压力。

在结构调整和转型升级的过程中，京津冀产业必须打破行政区划的限制，削弱三个地区产业的同构性，统一规划和协调京津冀地区的管理，包括产业结构，产业布局，产业对接，产业整合，产业转移，产业转型升级。三地应加强政府间合作，合理化各职能部门的职责，实现京津冀地区经济，社会和生态的和谐共生，减少工业污染带来的环境容量压力。通过明确的分工和每个地区的定位，将北京定位为技术，研发，人才和金融中心。天津成为高新技术重点发展的分中心，而河北则是京津冀地区的制造业腹地。明确的分工和定位，有利于大气污染的治理和对排污企业的有效监管，提高污染治理效率。

（五）财税金融政策相配合，严控重点污染企业，加大对节能环保产业的优惠补偿力度，探索京津冀产业协同发展的生态化机制。

发挥财税金融政策的调节作用，从源头到过程，多措并举，开展污染防治。對于重点污染企业，要加大对其环保税征收力度，提高废水废气排放标准，加大对偷排偷放恶性事件的惩治力度，全方位提高其能源使用成本，强化排污企业自行检测，调动其能源转化的积极性。对于节能环保产业，要通过税收优惠、财政补贴等财税政策，进行适度补贴，同时还可给予其优惠的贷款政策，降低企业资金使用成本，增强企业的发展活力和市场竞争力。同时，环保部门要科学建立产业负面管理清单，严格防范高污染，加强对高耗能行业的严格控制，推进以主要功能区划分的产业布局，积极探索和形成受害方的区域生态补偿机制。（作者单位为中国人民银行天津分行）