民族地区社会养老保险隐性债务化解困境分析

任婷瑛 王芳

民族地区社会养老保险隐性债务化解困难主要在于社会养老保险条块分割，保值增值困；难资金结余地区发展不平衡，难以互剂；人均可支配收入偏低，提高征缴率难度大；地方财政负担能力弱，财政划拨困难；国有资产匮乏，财政难以划拨；教育水平总体不高，政策沟通难度大。

从养老保险隐性债务总量而言，民族地区社会养老保险隐性债务规模只是全国社会养老保险隐性债务之冰山一角，但事实上，截止目前，全国共建立155个少数民族自治地方，其中5少数民族个自治区、30个少数民族自治州、120个少数民族自治县（旗）， 民族地区在我国的行政区域中占据着不可忽视的比例，从这个层面而言，分析民族地区社会养老保险隐性债务化解困境的深层次原因有利于成功化解全国社会养老保险隐性债务，有利于脱贫攻坚战略的顺利完成，真正实现全面小康。

一、条块分割，保值增值困难

虽然十八大已提出要建立社保基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值，但是源于社会养老保险建立时期对现实问题的妥协，使得我国社会养老保险制度与生俱来就有条块分割、碎片化发展等缺陷。例如，我国社会养老保险金从征缴、管理到投资，各省（市、区）都有自己的标准和途径，甚至各个省（市、区）的内部还有多种标准跟途径。这些缺陷后来渗透到养老金管理中，从而使得社会养老保险资金管理分散，社会养老保险资金投资方面各自为阵，这不仅造成运营效率不高，保值增值压力大，还增加了投资的风险。条块分割之下养老金保值增值难的具体原因在于一是可投资产品单一。以贵州省为例，2013年全省养老保险金累计结余数额庞大，仅城镇职工养老保险和新农保分别累计结余229.54和15.69亿元。其中，城镇职工养老保险累计结余最多。但这只是账面上的数字，实际上这229.54亿元是全省9个市（州）合计金额。假设不考虑市（州）差别，每个市（或州）平均约为25.50亿元。但凡对投资略有所知的人士都知道，这样数额的资金在资本市场可购买的产品多为银行存款，往往与资本市场、实体经济相割裂。然而众所周知，过去十年银行一年期利率多数在3%以下，而通货膨胀率平均水平在3.7%，银行利息收益抵消不了通货膨胀，这就意味着投资基金在购买力上已经缩水了。二是增加投资风险。从投资角度而言，投资“本钱”越少投资的安全性跟稳定性越差，换而言之，不具备竞争优势和规模优势，反而增加了投资风险，这对于“保安全”第一的社会养老保险基金来说不可取。三是增加管理费。每一笔养老保险金的投资从市场的选择、进入到退出都需要专业化的投资管理机构的专业人员慎重的筛选、细心的考察、精确的评估、准确的预测、及时的把握等等操作，这无疑要产生管理费用，且资金的分散程度和管理账户的数目呈正相关，它们最终都要从社会养老保险金投资收益中支出。

二、资金结余地区发展不平衡，难以互剂

在我国的社会养老保险资金结余中，当期结余和累计结余在地区之间差异明显，这种失衡既存在于省与省之间，也存在于市与州、县与县（或市）之间。在现行体制下，地区之间各自为阵，互不调剂使用，即使达到省级统筹的地区，也只在本省內部调剂。这种互不调剂或只在内部小范围调剂的做法，对于财政本就十分拮据的民族地区，在化解社会养老保险隐性债务方面更为被动与无力，最终得出路要么伸手向中央财政要，要么挤占其他项目资金，要么干脆降低待遇水平，这些方法无疑是将社会养老保险“公平、正义、共享”的理念于不顾，既不科学也不能持久。有资料显示，截止2012年底，广东省养老金当期结余600多亿，累计结余3000多万，而与此同时，剔除中央的财政补贴后，有14各省份累计结余约为负2066亿元，这意味着半数省份收不抵支，其中含云南省。这背后折射出了一个巨大的养老金积余压力和收不抵支矛盾并存的尴尬局面。如果现行制度不打破，在这样的尴尬的局面还将一直继续下去，民族地区化解社会养老保险债务困难更大。

三、人均可支配收入偏低，提高征缴率难度大

提高缴费标准扩大资金规模也是化解社会养老保险隐性债务的一种有效途径，而且针对城市居民和新农保，国家为了满足不同收入水平的人群制定了不同的缴费档次，但由于民族地区收入水平整体不高，参保人员在进行参保选择时往往选择档次较低的进行缴费，多数在100-500之间。据调查显示，2014年，贵州省、云南省、广西壮族自治区、新疆维吾尔自治区全年居民人均可支配收入依次为12371.06、13772、15557元、15097元。实际上这是就全体平均数字而言，如果剔除掉高收入人群，普通百姓的可支配收入要低更多，因此，在这样的收入水平之下，于参保人员而言，较高档次的缴费也只是镜中月水中花，可望不可及。而对于城镇职工养老保险，28%的缴费比例虽然在全世界不是最高的，但也已经在可承受范围的上限，倘若再提高职工则将陷入不堪重负之渊。

四、地方财政负担能力弱，财政划拨困难

虽然各级财政有对社会养老保险资金支出的托底和设立长期稳定的投入机制的责任，同时，从目前发达地区乃至世界各国在化解社会养老保险隐形债务这一方面的途径和方法而言，最为有效的途径之一就是地方财政调整支出结构，提高养老金支出在财政中的比例，然而民族地区经济落后，财政负担能力弱，地方财务状况令人堪忧，财政投入能力极其不足，地方财政在维系急需的项目上已举步维艰，难以调整地方财政支出向化解社会养老保险隐性债务这一项目倾斜。这样就使得本来已经很拮据的养老金储备在化解隐性债务方面更加捉襟见肘，以下为民族地区近五年的财政收入及支出情况对照表（见表一）。

从表一中可知，民族地区四省（区）近五年财政收入都是逐年增加，但支出也是逐年增加，且支出增长的比例大于收入增长的比例，贵州、云南、广西和新疆财政总收入2014年比2013年分别增加214、184.32、161.89、901.28亿万，与此同时，公共财政支出分别增加459.47、341.76、283.66、263.37亿万，四省（区）无一例外入不敷出，财政资金缺口大，已无力额外在这一项目上实施地方财政划拨。同期，广东省财政资金状况呈现盈余，地方财政收入依次是4515.72、5513.70、6228.20、7075.54、8060.06亿元，是贵州省同期财政总收入的3.5-4.7倍。

五、国有资产匮乏，财政难以划拨

民族地区之所以会有今天的发展与成果，少不了老一辈的艰苦创业和辛勤劳动。让社会发展果实惠及到老一辈，即是人道主义的做法，也是现代社会文明和社会主义和谐社会所追求的目标。因此，地方政府对养老保险制度变迁带来的利益损失给与补偿， 通过划拨部分国有资产以填充社会养老保险隐性债务缺口合情合理。从实践经验看，通过划拨国有资产，充实国有社保资金，填充社会养老保险隐性债务，这是当前国际上成功的做法。在近十年国务院政府工作报告中，多次提到通过划拨国有资产充实国有社会保障资金，也是对此经验的肯定与借鉴。然而对于民族地区而言，理论上可行在实践中被倡导的途径也不现实，因为民族地区国有资产匮乏是一个不争的事实，所以它山之石可以功玉的效仿于民族地区而言也仅是巧妇难为无米之炊，仅是纸上谈兵。

六、教育水平总体不高，政策沟通难度大

政策沟通即指政策传递者将可以理解的政策传递到政策的接受者，接受者理解、贯彻执行并反馈的整个过程，具体到社会养老保险而言，指的是社会养老保险政策从工作人员到参保对象之间的信息传递、理解、贯彻及反馈的整个过程。一般而言，政策贯彻执行的好坏跟政策沟通的好坏成正相关，而在政策和工作人员即定的情况下，一项政策沟通的效果往往取决于沟通对象的受教育程度。事实上，我国目前的社会养老保险隐性债务从构成到化解都非常复杂，从宏观而言，它涉及到经济学、人口学、管理学、社会学、统计学、IT诸多学科知识，就微观方面它还涉及金融、财政、货币、证券、投资理财等，因此，要将这样一门涉及跨学科知识的学科知识通俗易懂地传递到老百姓并实现其理解与支持本身难度就极大，而民族地区面临的沟通对象教育水平更为低下。有数据显示，2010年其他地区6岁及以上人口平均受教育程度為8.919年，而民族地区仅为8.101年，其中贵州为7.441年，西藏最低为5.278年。 不言而喻，这样落后的教育水平与浓厚的民风民俗加相互交织在一起，其理解力和接受能力随之更弱，因此沟通起来更为困难。纵然政府狠下功夫，但民族地区人口不了解政策、不相信政策、不支持政策、对养老保险隐性债务从产生到化解既不理解也不关心，甚至误解与曲解政策与政府都是普遍现象。

总之，民族地区社会养老保险隐性债务能否成功化解事关民族地区乃至全国机关事业单位养老保险改革的成败，以此课题进行研究，既是当下机关事业单位养老保险制度改革的需要，也是维护社会公平与正义的需要，更是脱贫攻坚战略的需要。（第一作者单位为凯里学院经济管理学院，第二作者单位为凯里学院组织部）