“扩权强镇”改革的绩效分析

王明华

浙江省扩权强镇改革已经进入到第三轮，义乌佛堂镇二轮验收优秀。通过“4E”法从经济性、效益性、效率性、公平性四维度对义乌市改革进行绩效评估。受经济形势影响，经济性成效并不明显，但完善基础设施、提高办事效率、打造营商环境取得了良好效果。在未来改革中，需要满足社会对扩权改革的期待、加大便民事项放权力度、加大宣传力度；规范清理、科学下放、延伸机构、加大指导和培训、推广“现场受理—网上审批”模式，提高权限使用率；健全“人随事走、费随人转”机制、权岗匹配、向社会购买服务、理顺权责关系、条块结合、专业化监管等配套机制；设镇分中心、增设区域性分局、实现三级互联互通，以优化布局，提高镇街公共服务能。

一、问题的提出

扩权强镇改革是浙江省继“扩权强县”改革后，放大改革红利，推动区域经济发展、培育新的经济增长点的举措。2007年出台《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，2010年出台《浙江省强镇扩权改革指导意见》等文件，实施小城市培育试点三年行动计划，2011年一批27个镇，2014年二批16个镇，2017年三批26个镇。

扩权强镇缘起于镇街经济兴起与基层公共服务缺乏之间、乡镇社会经济发展与行政体制的矛盾显化，基层经济社会管理和服务权限需求倒逼权力下放。通过扩大相关权限，提升基层的资源调配能力。改革的表象是解决基层“看得见、管不着”的问题，本质是优化公共资源在基层的配置，增强乡镇发展活力。

扩权后佛堂镇成为全省权力最大的镇。2009年2月15日，义乌市委办下发《关于推进扩权强镇增强镇街综合发展能力的实施意见》，下放57项行政管理事项及权限以委托、交办等形式交由各镇街行使。随后又扩大范围，佛堂获得212项县级经济社会管理事项。

二、义乌“扩权强镇”的权限

下放人事管理权。增加事业编制，给予佛堂镇在临聘人员待遇上的自主权。成立“七办两中心”，干部使用不受身份限制，竞争上岗，混岗使用，干部待遇提高一级。理顺条块关系，实行“条块结合、以块为主”管理体制。开展“大综合”行政执法体制，集中全市相关部门行政处罚权，整合综合执法队伍，对全市分区块管理，行使19個行政机关的2163项行政处罚权。

扩大财政自主权。增加超收分成。将各镇财政一般预算收入超收部分，及土地出让净收益留成部分返还用于各镇建设，在各镇征收的城镇基础设施配套费用全额留镇使用。扩大项目权限。扩大项目自主招投标权限，3000万元以下项目在镇招投标中心办理。

扩大经济社会管理权限。下放计212项权限。土地整理折抵指标80%以上用于佛堂镇的发展。

三、义乌“扩权强镇”改革的实证分析

本研究采用“4E”绩效评估法，从经济性、效率性、效益型、公平性四个维度进行评估。研究过程走访了相关镇和职能部门，召开座谈会，发放调查问卷500份，回收有效问卷486份，对义乌市2009年以来的扩权强镇改革进行了综合评估。综合多方面因素，可以得出基本判断：“扩权强镇”改革，取得了积极成效，社会满意率达90.74%。

（一）扩权强镇改革的经济性评价

经济性评估主要是指对镇街经济发展的成效及公众主观感受的评价。

经济中高速增长。经济依然保持中高速增长，群众感受明显。城市居民可支配收入由2009年的30841元，增加到2017年的66081元，年均增长在10%以上。农村居民纯收入也由2009年的12899元，增加到2017年的33393元，平均年增长率也在10%以上。群众认为“扩权强镇改革对推动本镇、街道、园区经济发展的作用”“非常大”的占64.61%。

基础设施“变好”。镇街的道路、公园、街景等得到了改善，镇街基本公共服务能力大幅提升。群众普遍感到2009年以后，道路、厂房建设、旧村改造等项目增多了，88.47%的人认为环境“变得更好了”。

（二）扩权强镇改革的效率性评价

效率性评估主要是指对政府办事效率及公众的感受进行评价。

群众办事更加方便。很多事项在镇街就可以办理，民政、社保、医保、财政支付等权限使用频率最高。76.95%的人认为“扩权强镇改革后，企业、群众到镇街办事”“更加方便了”。44.03%认为“机构设置更加合理了”。

办事时间缩短。全市开展的提速提效、缩短办件时间要求，从制度上对提高服务效率进行了规定。如公安局“居民身份证受理发放”下放前的办理时限是2个月，改革后办理时限为1个月；“临时身份证受理发放”原为3个工作日，现为即办件。

干部作风变好。64.82%的群众认为“扩权强镇改革对提高镇政府、街道办事处、党政机关的工作效率的作用”“非常明显”。88.48%的人对镇街、园区干部的工作态度“非常满意”。

（三）扩权强镇的效益性评价

效益性评估主要是指对扩权强镇改革后民生状况改善程度及公众感受进行评价。

基本公共服务改善。社会保障提升。90%以上的人都参加了养老保险。新建改建学校92所、医院15所；新增居家养老照料中心381家、农村文化礼堂69家，居民享受了更好教育、医疗、养老、文化服务。76.96%的人认为“扩权强镇改革以来，镇街、园区的中心医院和社区医院服务”“变得更好了”。

社会治安进一步改善。21.19%的人认为社会治安“变得更好了”，57.41%的人认为“比以前好”，合计为78.6%。

（四）扩权强镇的公平性评价

公平性评估主要是指对扩权强镇改革公共服务均等化进行评价。社会参与度高。机关事业单位和村干部对扩权改革特别关心。农民出行更加方便，行政村公交车通达率达到100%。城乡差距逐步缩小。被征地农民转城镇职工养老保险1.7万人，实现城乡低保同一标准。基层执法能力增强。扩权后，义乌推广大综合执法，“看到的管不到，管到的看不到”的现象改善。60.5%的人认为镇街的综合行政执法能力增强了。

四、扩权强镇改革的总体性评价

（一）扩权强镇改革服务民生较好

服务群众的权限使用率高。其中人力社保局下放的社保、医保权限后办件量最大，“受理对违反劳动保障法律、法规或者规章行为的举报、投诉”、“失业登记”等权限使用率也很高；财政局下放的“资金拨付审核”权限年办件量400件以上，有的镇街达到年1000多件；民政方面“老年证的办理”、“贫困证明”、“临时救助审批权”、“区域内婚姻登记”等权限使用率高；农林局的“家犬免疫牌发放”等权限使用较多。建设局的“建设工程规划许可证的核发”和“建设工程规划竣工验收”等权限在佛堂镇使用率较高。

延伸机构扩权效果好。如公安下放镇街的居民身份证受理、户口簿的签发、换发、补发等权限办理量超大。市场监管局的个体工商户、冠义乌市企业名称预先核准登记办理量在4万件以上。

（二）扩权强镇改革存在的问题

部分权限使用率不高。部分权限从未受件或受理件数量少。

扩权方式有待规范。执法资质欠缺。部分权限需要有执法资质，岗位调整后，新任人员没有相应执法证。

配套机制不健全。人随事走不到位。扩权后工作量增加，人员编制没有随事权下放到镇街，引进人才难。某些事项对监管技术性要求高，如行政执法局权限有200多项权限，需要执法人员熟练掌握。下放权限中，审批事项办理量较大，但由于人员缺乏或权限问题，监管效果不理想。“看得见的管不着、管着的看不见”问题仍然没有彻底解决。

五、深化扩权强镇改革的政策建议

（一）深化改革——加大放权力度

放大扩权强镇改革成果，所有镇街一致扩权，增加政策普惠。增加便民事项权限，上收专业性强权限。增加延伸机构，设立区域分中心和分局。推广“现场受理—网上审批”模式，實现三级互联互通。落实“人随事走、费随人转”，增加购买社会服务事项。

（二）松绑增效——提高权限使用率

规范清理，科学下放。随着行政审批制度改革的深入，某些事项已经停止、取消或合并，某些事项职能也随着机构改革而出现了调整，建议对这些事项进行清理。需要多个部门审批的事项，需要同步下放。延伸机构。市职能部门要充分授权派驻镇街的部门，扩大经济社会管理权限，原则上市职能部门能放的管理、审批权限，都要下放到在镇街的派驻部门，一律实行派驻机构审批、市局备案。

深化“最多跑一次”改革。推广“现场受理—网上审批”模式。加大业务指导和培训。由上级职能部门负责对下放事项的业务指导和培训工作。以交流、轮岗、上挂、培训学习、校企合作等形式开展全员性培训。市行政服务中心对镇街便民服务中心工作人员进行经常性业务培训。

（三）完善系统——健全配套机制

健全“人随事走、费随人转”机制，避免放权不放人（编制不增加）现象发生。推动人随事转，放权同时放人，增加部门入驻镇街数量，缓解镇街人员调配的困难。

理顺权责关系。按照“权责一致”、“谁管理谁负责”的原则，在管理权限下放的同时，同步下放相应的责任，建立严格的责任机制和管理制度，切实做到职责明确，责任落实，有责可查。

向社会购买服务。某些可以由政府购买服务的下放事项，建议由社会组织承接，改变政府包办的思维和现状。

条块结合。对改革中碰到的条块割裂造成的放权进行系统的梳理，特别是涉及跨部门审批、监管、执法信息不通、技术不强、装备缺乏的事项，要做到条管总体、块管属地的原则。一些涉及到镇街区域发展的政策权限，要在总体规划的基础上，尽量授权给镇街，同时加强监管，做到块有积极性，条有专业管理，科学搭配。

专业化监管。深化大综合执法，对于镇街、综合行政执法大队因技术手段、专业能力做不到的监管、检测等方面的权限，建议和职能部门相结合，提高专业化监管的能力和水平。

（四）优化布局——提高镇街公共服务能力

设立行政服务分中心。加大佛堂镇培育小城市改革的力度，建议在佛堂镇设行政服务分中心，整合镇域范围内现有的行政许可、审批、服务、收费等窗口，全部入驻中心，集中办公，实现一站式服务，服务对象面向全市。办理事项多的部门派驻相应人员入驻；办件少的事项，由镇街负责派驻人员办理，由相关部门负责培训。在条件成熟时，可增设苏溪镇分中心。

增设区域性分局。某些部门下放事项专业性较强，如规划、交通等部门，建议打破镇街地域限制，设立区域性分局。

实现三级互联互通。完善市、镇、村三级网上服务网络，争取部分便民事项的办理，实现三级互联互通，群众可以就近选择镇街的便民服务中心（有办理权限的）或村居办理，解决户口所在地和住所分离办事不便等问题。（作者单位为杭州职业技术学院）

基金项目：浙江省社会科学重点研究基地浙江省中国特色社会主义理论研究中心课题《特色小镇4.0——浙江经济新引擎》（17JDZZ03）和杭州职业技术学院课题《扩权强镇改革的绩效分析——基于义乌市的实证调查》（ky201868）的部分成果。