我国涉农资金统筹整合的法律困境与解决思路

张殿军

一、我国涉农资金统筹整合的现状

自2015年中央财经领导小组第十一次会议首次提出涉农资金统筹整合至今，已经取得了显著的成果。在国家的整体领导与宏观调控之下，各省市县乡结合自身發展的条件及限制，制定了一系列的涉农资金统筹整合机制制度，对各自的区域发展提供了强劲动力。其中具有代表性的有四川省的巴中市巴州区、云南省的普洱市澜沧县等。2017年，中央财政在分配财政专项扶贫资金时对涉农资金统筹整合取得成效的8个省市进行了重点拨款、奖励。但立足于长远发展仍然存在不少问题，例如：相关部门“各自为政”整体性不强，涉农资金使用效率低，监管不力等。

二、我国涉农资金统筹整合的法律困境

（一）滥用市场机制在农业资源中配置作用

供给侧结构性改革下涉农资金使用管理体制没能与“简政放权”相区分，“简政放权”下放的是经营管理权，基层的行政部门为了创收，走“脱贫”的近路，滥用行政管理权力，利用涉农资金大建形象工程、政绩工程，没有以市场为导向，发挥市场对资源配置的要求，没有把基础设施工程从惠民政策中剥离出来。权力得不到限制和监督自然会导致滥用。

市场机制的另一方面表现在与具体行业的契合度上。行政部门在设立涉农资金项目时往往从年度规划和自身发展角度考虑，而忽略了具体实施领域、行业的发展基础、发展前景与发展方向。激发市场活力的内涵是将市场处于主导地位，而不是处于支配的被动地位。滥用市场机制在配置农业资源中的主导地位，导致了项目设立后与具体行业脱节，实施难度大，阻碍原有领域、行业的发展。

（二）涉农资金账户管理体系不完备

涉农资金从申请到运用在具体项目耗时、费力，流通不畅，涉农资金的使用率低，影响涉农资金统筹整合的进程。周期长导致见效延缓，进而致使资金的转化率降低，成果不明显。受涉农资金管理的限制，束缚了各部门的主观能动性，进一步影响整合的规模和层次。

（三）配套的相关法律法规不健全

供给侧结构性改革下建立涉农资金统筹整合正处在起步上升阶段，相关配套的法律法规尚不完善，在一定程度上减少了对行政主管部门的制约。也没有一套完整的监督问责机制，致使相关问题得不到有关部门的重视，审计、监察力度不够，涉农资金的有效运用在制度上得不到保障。没能发挥社会监督的优势，达不到完善巩固涉农资金效用的目的。

三、我国涉农资金统筹整合的解决思路

（一）加强涉农资金统筹整合长效机制的顶层设计

1.制定权力清单，明晰涉农资金统筹整合主管部门的权力范围。正确处理好市场与政府的关系，充分发挥“看得见的手”与“看不见的手”的双重优势，肯定市场在资源配置中的作用，充分发挥政府的作用，即如何放松规制，拓展各类市场主体自我发展的空间。做到各方主体的权名责统一。划定行政主管部门的权力边界，明确主管部门的权力与责任，避免问责时出现相互推诿的现象。

2.与发展限制条件相结合，制定具体明确、可行性高的项目规划。项目规划必须充分考虑到资金项目所实施的具体领域、行业的发展现状与发展前景，听取相关人员与专家的意见，制定可行性报告，做到理论联系实际，必要时可采取座谈会等形式对项目的实施、进展进行公开公示，在听取民意的基础上，适时适当的更改项目实施的具体内容与步骤。

（二）提高涉农资金的使用效益

精简涉农资金的申请程序和环节。在涉农资金的纵向流动中，简化申请的程序，减少申请环节，缩短涉农资金的申请周期，减少资金在流动过程中的损耗，确保涉农资金及时、准确的运用到具体项目中，从而提高涉农资金的使用效率。

（三）完善涉农资金统筹整合相配套的法律法规体系

现有政策法规的规定绝大部分停留在宏观层面，缺乏具体性和可执行性，落实难度大。对此，笔者认为：首先，应建立以《宪法》为准绳，以《农业法》为基础，以其他部门规章和文件的补充的涉农资金统筹整合的法律框架。建立起一个全方位、立体化的保障涉农资金统筹整合机制。其次，修改完善现有法律。如在《农业法》中以增加专章的形式，明确各方主体在涉农资金统筹整合的权力与义务、追责问责机制及相关处罚等。（作者单位为西北民族大学）