关于养老机构发展引入ppp模式的融资机制研究

陈慧敏 刘清

截至2017年年底，我国60岁及以上老年人口已经达到2.41亿人，占总人口的17.3%。全国老龄办指出应该在全社会开展人口老龄化国情教育。面对如此庞大的老年人口数量，政府应当如何尽量满足他们的需求是亟待解决的问题。

2013年底，民政部下发《关于开展公办养老机构改革试点的通知》，要求公办养老机构特别是新建机构应当逐步通过公建民营的方式，鼓励社会力量运营，对此ppp模式应运而生。Ppp模式是指政府与社会资本合作，将部分政府责任以特许经营方式转移给企业，建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系。本文着眼于此，以安徽省合肥市老年机构现状为例，分析 PPP模式在解决养老问题上体现出来的优势和存在的挑战，并提出有针对性的政策建议。

一、老龄化的原因 低生育 高寿命

安徽省合肥市近几年的生育率持续保持较低水平，合肥市第六次人口普查（2010年）的数据显示，在全市常住人口大量增加的情况下，0-14岁的少儿人口由2000年的100.2万下降到80.1万人。

根据联合国认定的标准：“老年人口界定为 60 岁以上人群，老年人口占总人口比例达 10%以上，即被认为进入了老龄化社会”。1999年，合肥市60周岁以上老年人口数突破户籍总人口的10%，进入老龄化城市行列，为全省最早进入老龄化的城市之一。2015年年末合肥市60周岁及以上的老年人口达到126.38万，占户籍总人口的17.56%，高于全省（15.29%）2.25个百分点，百岁老人369人，全市失能失智老人约占老年人口总数的9.8%，城市老年人空巢家庭比例约为49%，占到一半。

二、老龄化导致的问题

老龄化的不断加剧使市财政承受巨大压力。自2013年起，合肥市通过公开招标，引入有资质的社会组织，采取市场化的服务方式，为市区户籍70周岁以上低保老人、70周岁以上空巢（无子女）老人及90周岁以上的高龄老人每月提供价值600元的居家养老服务，涵盖家政服务、生活照料、医疗保健、精神慰藉、紧急救援等6大类30项，财政支出7000万元。类似的项目虽然可以惠及部分民众，但财政支出数额不可小觑，这对于财政部来说也是一笔巨额支出。加上合肥又是省会城市，承载着安徽省政治、经济和文化中心的功能，更是起到示范作用的城市，这对于市财政厅来说更是严峻的考验。

老龄化的加深使失能、失智老人和老人的精神赡养问题进一步凸显。如上文的数据，随着医疗水平越来越先进、生活方式越来越健康等，百岁老人已经不再新奇。但随之而来的是大量的空巢的百岁老人，他们精神空虚，行动不便，发病率高，又由于家庭结构越来越简单，家人需要工作等原因不能完全照顾到老人，那么就需要专业的服务去照顾这些百岁老人和失能失智的老人。

老龄化将会导致生产力下降，人口红利消失，消费能力不足，生产规模下降，税收减少等一系列问题，所以我们也需要加快创新型社会的建设。

三、目前集中类型的养老模式及存在的问题

（一）居家养老。受传统观念的影响，居家养老是人们当下最主要的养老模式，但随着城市化、工业化的发展，家庭规模、结构在不断缩小，主要是“421”模式，2个年轻人要照顾4个老人以及子女，独生子女无力、无暇照顾老人的矛盾越发凸显。同时两代人由于生活习惯、思想观念不同，距离越来越大，空巢老人的数量越来越多，家庭养老的功能不断弱化。

（二）政府养老。在养老问题上，政府应当承担主要责任。养老是公共类产业，理应由政府给予资金支持，但正如上所说，完全靠政府养老是不现实的。由于地区差异，政府很难做到公平公正，对于偏远地区的老人的救助只是一时的。基于此政府应当鼓励社会资本投资养老领域，对企业用自有资金设立的养老机构减税免税。但由于在我国养老市场还是一个不太成熟的新型市场，很多社会人士持观望态度。

（三）机构养老。比如说养老院、福利院等，这些机构都是盈利的，费用高昂，一些较好的养老院价格过万对于中低收入的家庭来说难以支付，年轻子女更是以此为由长时间不去看望老人，老人身在养老院却形同空巢老人。

（四）发展社会参与模式。这里主要是指社会上的一些闲置资本参与到养老机构的建设当中，也就是我们上面所说的ppp模式。通过该模式建设养老机构，政府减轻了财政压力，社会上多出了一些平价、高质量的养老机构，企业自身也获得众多优惠，但毕竟是新兴模式，在具体操作流程上还需进一步完善。

四、养老项目结合 PPP 模式在合肥市的可行性分析

（一）合肥市2017年常住人口城镇化率达到73.75%，外来人口不断增加，加快基础设施建设，提高城市的负荷能力是对省会城市提出的又一要求，而ppp模式通过社会资本参与、政府监管可以大范围满足人们对基础公共设施的数量、质量要求。

（二）2016年安徽省首个ppp模式居家养老中心在合肥市投入使用，由街道提供闲置房子，企业负责投资运营，以老年活动中心为主，部分养老托管，提供娱乐、健身等多重服务，收费也比较低，对特殊困难老人实行无偿服务。由此可见ppp模式在養老方面的应用慢慢进入老年人的生活，后来的项目也有经验可循了。

（三）很多项目如果由政府来管理、控制，很多技术层面的东西政府并不懂，但是如果交由企业，企业却得心应手，他们运用自身所学的专业知识，可以最大程度上完成这个项目并且做到风险可控、质量过关，可谓是双赢。

五、加快建设合肥市养老 PPP 模式的建议

（一）地方应该加快推进ppp法规，构建统一的政策框架，为建立统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的ppp市场提供法制市场。进一步优化项目操作流程，特别是将发改部门的ppp项目审批、核准或备案等与财政部门ppp操作流程中项目方案编制、评估论证、审核审批等有效衔接，进一步提高工作效率。加快调整中央专项资金的分配方式，对采取ppp模式建设运营的公共服务领域项目给予专项资金分配倾斜，支持地方通过财政奖励、运营补贴、投资补贴、融资费用补贴等方式积极支持ppp项目建设，真正实现从补建设向补运营转变。

（二）加大ppp模式的宣传，让更多社会资本参与进来，给参与进来的社会人士减免税收，真正做到优惠满满，其次给他们提供技术指导，建立线上、线下学习平台，激发他们的自主性。

（三）加强监管，对于一个新兴产业，为了防止有人拿到了财政拨款却不作为，需要让项目透明化、公开化，让更多的老年人参与进来，关注项目的建设。（作者单位为安徽财经大学财政与公共管理学院）

本文属安徽财经大学大学生创新创业项目《基于养老机构发展引入ppp模式的融资机制研究-以安徽合肥为例》（项目编号：201710378521）阶段性研究成果，指导老师：张志胜。