浅析上海市公共租赁住房有效供给不足问题

【摘要】随着社会经济的快速发展，城镇居民收入差距进一步加大。特别是一线城市，住房困难群体愈发庞大。作为满足广大住房困难群体保障需求的公共租赁住房却存在着有效供给不足的情况。另外，在中国经济迈入“经济新常态”，一线城市进入城市更新背景下，可供于建设公共租赁住房的增量土地却越来越少。本文以上海市为例，重点探讨一线城市公共租赁住房有效供给不足的问题，并对问题成因进行分析。

【关键词】公共租赁住房；有效供给；问题；成因

一、公共租赁住房的定义

根据中央《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》以及上海市《本市发展公共租赁住房的实施意见》对公共租赁住房的定义，公共租赁住房是由政府提供政策支持，以市场化手段运作，在套型面积、供应对象、租金价格上有所限定，面向住房困难群体提供的租赁式住房。上海市的公共租赁住房的作用是，填补廉租住房、经济适用房、共有产权保障住房办法无法解决或边界交叉的空白，将住房保障覆盖面从城镇户籍人口扩大到有基本稳定工作的城市常住人口，具体包括市青年职工、引进人才和来沪务工人员。

二、有效供给不足问题及成因分析

（一）上海市公共租赁住房有效供给不足问题

1.数量上供不应求

截至“十二五”末，全市公共租赁住房（含单位租赁房）累计8.77万套，仅约占上海市“十二五”期间保障性住房的12.69%。从住宅存量及住宅静态需求分析：2015年末，上海市常住人口为2415万人，其中户籍常住人口1434万人，外来常住人口为981万。上海2015年的总户数为：536.76万户（户籍人口），2.7人/户（户籍人口）。按照2415万常住人口计算，每户2.7人，按每家仅一套房测算，上海需要900万套左右的住宅。根据城市数据团2015年对于各大房产网站的数据整理统计，上海市辖区范围内共计约有2.6万个小区，一共约有760万套住宅。不考虑住宅空置情况，大约还存在140万套住宅的供应缺口。从租赁住房静态需求分析：假设外来常住的981万人口中的3/4住在1434万的户籍家庭中，剩余1/4外来常住人口假设按照平均2人需要一套租赁住房，外来人口依然需要122万余套租赁房来满足相应外来常住人口的需求。

因此，从上海常住人口住宅静态需求估算、外来常住人口公共租赁住房静态需求估算、公共租赁住房绝对数量及占保障房百分比看，上海市公共租賃住房绝对数量供给还存在不足。

2.结构上供求不对应

2012年初，上海首批两个市筹公租房项目入市后申请不如预期，上海因此一度将公租房申请截至日期延长。2016年，根据上海几个区属公共租赁住房运营公司运营情况介绍，由于相当数量的公租房地段偏远，且价格相对周边普通租赁住房没有太大价格优势，受理公租房申请总量约占供应房源总量的七到八成。由此可见，公租房开建前的土地资源错配也对公共租赁住房的保障作用再打折扣。

（二）问题成因分析

1.新增规划建设土地资源限制及存量土地资源的闲置

土地是最基本的生产资料。如果没有可用于建设公共租赁住房的土地，自然皮之不存，毛将焉附。根据《上海市城市总体规划（2017—2035）》，上海要实现“紧约束下的睿智发展”，即“为应对挑战和城市未来发展的不确定性，规划建设用地总量实现负增长（由3226平方公里削减到3200平方公里）”。可见上海市新增建设用地总量控制对于公共租赁住房土地的供给不足是首要问题。既然从建设增量土地中无法获取更多的公共租赁住宅新增建设用地，存量土地资源是否可以利用呢？根据易居研究院的调查报告，上海国企拥有的工业存量用地约占上海市城市更新土地资源的半壁江山。然而由于种种因素，这些存量土地资源中有很大部分被低效利用甚至闲置的情况普遍存在，用于规模建设公共租赁住房的屈指可数。

2.投资、建设、营运主体均以政府为主，市场参与太少

从上海公共租赁住房“十二五”期间的建设来看，上海公共租赁住房建设主要有两种模式：一是上海政府从存储土地中拿出一部分，或者是调整企业土地用途，定向建设公共租赁住房。这类土地投入到市场后，让房地产开发企业、用工比较集中的企业，以及其他投资者自己去建设公租房，并拥有这部分公租房的所有权。二是政府划拨土地，吸引社会机构主要是用工比较集中的开发区、产业园区，以及一些用工比较集中的大企业来参与建设，即配建为主。然而由于上海市各区住房保障欠账太多，市、区财政投入的财力也非常有限。另外，由于住房租赁市场发育不完善等原因，对公共租赁住房的盈利能力及资金回收周期预期不明朗，市场上社会机构参与较少。

三、结语

上海市公共租赁住房有效供给不足是显性化的社会问题，需要得到包括政府在内的社会各方予以高度关注。在当前形势下，拥有存量土地资源的国有企业首先需要主动承担起社会责任，积极与地方政府开展合作，义不容辞地投身到公共租赁住房建设当中去，方能化解公共租赁住房建设用地供给不足以及投资主体匮乏这两个制约公共租赁住房发展的瓶颈问题。政府需要加强行政引导，完善各方合作共赢的体制机制，为企业创造更多更好的可行条件，激发市场活力与创造力。通过政企合作，供应满足社会需求的公共租赁住房，让在城市中生活的所有人都能住有所居、安居乐业，实现城市让生活更美好的目标。

参考文献

[1]戴慧娟.以公共租赁房为主体的保障性住房体系研究——以重庆市为例[D].重庆：重庆大学，2012.

[2]陈劲松.公有住房浪潮——国际模式与中国安居工程的对比研究[M].北京：机械工业出榜社，2006.

作者简介：冯新春（1983—），男，江苏南通人，研究生，上海交通大学国际与公共事务学院，研究方向：保障性住房。