太行抗日根据地民主政府的行政工作

贺文乐 孙达

[摘 要]行政工作是一个政府运行、运转、执行的主要工作，上级对下级的任务安排与下级对上级的工作汇报是其重要组成要素。以此为线索，本文从内容、主体、效率三方面考察政府行政工作在太行抗日根据地的实践性表达。其中，行政工作的内容包括主次、形式、细节、文风等；行政工作的主体体现为上下级之间的互动性；行政工作的效率则更多着眼于灵活性、群众性的坚持以及简政工作的开展。研究表明，太行抗日根据地民主政府行政工作开展较为成功，为新中国政府行政工作开展提供了蓝本，对今天政务工作科学化有较强的借鉴意义。

[关键词]民主政府；行政工作；太行抗日根据地

[中图分类号]K269.5

[文献标识码]A

[文章编号]1674-0599（2018）04-0093-08

20世纪三四十年代，中共通过革命，建立其在基层社会的合法性权威，最终赢得了全国性政权。与同一时期国民政府行政部门办事效率低下、相关人员贪污腐败的现实窘境相比，中共领导的民主政府行政工作的高效化是革命成功的重要因素。太行抗日根据地处山西、河北、河南三省交界，由八路军总部与中共中央北方局直接领导与创建，是晋冀鲁豫边区的重要组成部分。1937年全面抗战爆发后，八路军129师在正太铁路沿线创立晋冀豫抗日根据地。1939年，由于日军打通白晋铁路，中共便将路东设为太行抗日根据地。之后，太行军区、太行区党委相继成立，根据地军政建设渐趋完善，并成为中共抗日根据地建设的典范之一。

该区域政权建设成功之关键在于政府的有效运作。政府有效运作离不开真实政务信息的获得，任务安排与工作汇报正是对政务信息的回馈，即“行政已被看作：第一，处理信息的事情；第二，保持控制的問题”[1]P7。政府藉此了解工作开展情况、督促政令实施，同时增强上下级之间的交流与往来。倘若任务安排环节出现问题，则下级怠政、腐化；倘若汇报环节出现问题，则上级不了解真实情况，无法制定正确的政策。因此，二者紧密相连，不可分割，构成了研究行政工作最重要的两条线索：“中下层所理解的东西是否就是上层宣布的东西，中下层实际贯彻的政策是否就是上层的真实意图。”[2]P17有鉴于此，本文拟从内容、主体、效率三个方面剖析太行抗日根据地政府的行政工作，以期窥探中共赢得战争、赢得民心的深层次原因。

一、太行抗日根据地政府行政工作的内容

行政工作的内容包括主次、形式、细节以及文风，四者决定了行政工作是否能够真正对政权起到巩固作用。在实践运作中要求做到事项主次分明，形式系统化，细节具体化，文风民族化、通俗化、生动化。太行抗日根据地政府行政工作的开展即如此。

首先，在行政工作中注重分清主次。对于从事行政工作的人员而言，政治标准是第一位，能力标准是第二位。因之，“在挑选工作人员时，第一，是应根据政治的标准，就是说，看他们是否配受政治上的信任；第二，是要根据事务能力的标准，就是说，看他们是否能做某一种具体工作。”[3]P81“政治标准”固然重要，但不应完全忽略“能力标准”，二者调适发展，方可有益于行政工作的顺利进行。反之，行政工作中未搞清主次的后果则是较为严重的。政治立场上有问题，即使再有能力，也会造成更大的损失。“长治三区区长被顽固派打死，四区区长被顽固派抓走，都是区公所的助理员当眼线”，甚至“在陵川的一个兵工厂，被厂长把机器私自送给XX军”[3]P81，84。在行政工作中分清主次的重要性由此可见。

其次，行政工作形式系统化。行政工作的完整性在某种程度上决定了行政工作主体对政务信息的整体把握，使得上级清楚到底发生了什么，也使得下级明白该做什么和怎么做。只有考虑周全的任务安排与汇报，才能确保下级的工作顺利完成，才能为上级做出正确判断提供基本条件。1939年1月，晋豫边地委对全区工作历史的检讨中，着重从四个方面对行政工作进行了详细的汇报与总结，分别为“全区的环境在天然险要的基础上急剧地起着变化”“边区党系统的演变”“边区工作的三个阶段”“现阶段各县工作的特点”。先讲工作环境，再讲党组织发展，然后阐释各项具体工作开展，最后总结当前工作特点。这一汇报程式，主题明确，层次分明，且凸显重点。如对各项具体工作的汇报分为三个阶段：“A.第一阶段：……工作方针：1.建立党的武装——当时的中心任务……2.以借来的几支枪收编了散兵…… B.第二阶段：……工作方针：1.扩大党教育党——中心工作……C.第三阶段：……提出了政治上的口号：1.保卫武汉，保卫大西北，变敌人后方为前线。……确定了工作方针：1.彻底转变工作作风……。”[4]P19-27如此汇报工作，使得即便是对晋豫边地委工作状况完全不了解的上级领导也能对其工作有一个较为准确而清晰的认识。

又如晋中特委1940年建立农村政权的任务安排，见下表：

上述农村建政计划将各项工作安排得相当系统，为各地负责人指明了工作的基本方向，必然会有助于下级工作的顺利完成。

再次，注重行政工作的细节。细节决定成败，再好的政策在执行过程中倘若浮于表面、过于笼统，结果往往会使具体执行的人员不知所措，造成政策实际效果差强人意。所以在晋冀豫区委数次会议总结中，当关涉组织关系时，指出村政委员会的各种委员会“可以一个一个建”且“又要密切联系群众关系，不会使其成为空架子”[5]；当提及进行以村或区为单位选举代表时，因晋东南地区是回族聚居区域，故而特别提及“回民推一人”和“选一定数量的商人代表”[6]；当谈及管理后勤工作时，针对军鞋问题提出“村保管员至多不能超过10双”“区保管员不能超过50双”，以避免贪污现象之发生[7]；当涉及指挥作战时，为了发挥党的先进性，强调“要以共产党的面目在群众中出现，不要使群众只见八路军不见党”；当处理对少数民族的统战工作时，注意照顾少数民族的情感：“有回民地区应注意进行少数民族工作……尊重回民的宗教信仰、风俗习惯，尊重他们的领袖（如阿訇），反对轻视和侮辱他们的大汉族主义的表现”[8]P13，以及“八路军不驻清真寺，严禁对各种宗教有侮辱行为”[9]P120。正是在行政工作中的诸多方面注重细节，才保证了上级的政治构想在日常生活中的实现与下级工作的顺利进行，从而确保根据地政权的稳定。

最后，行政工作文风的民族化、通俗化、生动化造就了行政工作的亲和力，给行政工作中的上级、下级，甚或人民群众以平易近人的感受。它不仅可以增进上下级之间的融洽关系，更可以增强人民群众对政权的认可度。进一步来讲，行政工作的文风具有很强的现实意义，一方面反映出一个政权的阶级特点，另一方面更反映出一个政权的生命力。就后者而言，最关键的是要“接地气”，即任务安排和汇报工作一定要能够被基层干部和普通大众接受，这种接受既是实际工作的需要，也是一种精神上的需求。

文风之所以要民族化，是因为根据地文化必须以马列主义为指导，而“马列主义……必须通过民族形式去实现”，加之“民族自卫性与自尊心是每个民族都有的”。不过，“民族化不是复古，运用形式不是机械地搬运形式，利用形式同时要改造发展形式，使之适合革命要求。”[10]P524，525，528彭德怀在谈到与国民党共同抗日时即指出：“萁豆相燃，必然唇亡齿寒。我们只有阋墙外御的团结精神，摒弃党派成见，抛弃狭隘的阶级利益，站在全民族的立场上，共同奋斗，中国光明的前途才会接近。”[11]P146他从民族角度表达了中共真诚与国民党合作抗日的愿望，极好地调动了群众的抗日情绪，符合统一战线的需要。与此同时，他针对当时社会上掀起的“复古、读经”风潮，提出要“反对复古的、读经的、愚昧无知的、封建迷信的文化”“主张民主的、科学的、大众的文化”[11]P142。可见，民族化的文风在增进人民群众对抗日政权的认可程度上起到了画龙点睛的作用。

通俗化也是当时行政工作文风的特点之一。尤其是在抗战时期那种特殊时代背景下，行政工作的开展往往依赖于宣传工作，这就要求“用大众所了解的话，说明马克思主义的真理；用普通的于人切近的与最熟悉的形式去表现马克思主义的真理”[10]P529-530。然而，“通俗化不是庸俗化，庸俗化就要歪曲真理。”讲到工作态度时，要“会团结人，听大家话”[12]。这种浅明的语句使基层干部极易领悟工作方法。而在建窑洞问题上，则提出要遵循“找不见”“进不去”“捉不住”“熏不死”“住得久”“跑得脱和便于与敌人斗争”的原则[13]P587-588。这几条原则浅显易记，对于抗日根据地文化水平普遍较低的人民群众而言是非常有帮助的。在谈到选举工作时则强调：“大家认识一切工作都是大家的，大家动手大家干，不要闹宗派，互相扯皮”[14]P258。这就将“人民群众是历史的主体”这一思想用通俗的语言表达了出来。通俗的文风使干部之间不会因为文化水平的差异而产生隔膜，更使群众明白民主政府行政举措的真实内涵。

行政工作的文风还讲求一定的生动性。如对冀西某村一位老太婆丢失选票情形的描述：“（她）在会场上急躁地叫喊：‘我的公民权丢了，帮我找啊！等大家给她找到了，她高兴的像找见了跑丢的小鸡一样。”[15]此番描述从侧面体现出行政工作人员对群众选举权的竭力维护，并在群众心中留下难以忘却的深刻印象。通过生动而形象的表述，不仅使诸如参选者对选举所持态度以及群众政治觉悟程度等问题的答案一目了然、跃然纸上，同时为上级的决策提供了及时而准确的信息。因之，文风生动化是对文风民族化与通俗化的一个必要补充，良好的文风对优质的行政工作具有不可忽略的影响。

二、太行抗日根据地政府行政工作的主体

行政工作主体即上下级之间的有效互动，它决定了行政工作的真实效果。有效互动主要指上下级之间善于总结反思且定期进行相互之间的交流。此举不仅能保证工作的真实效果，有时甚至可以擦出新的思想火花，正所谓“领袖劝导追随者为某些目标而奋斗，而这些目标体现了领袖以及追随者共同的价值观和动机、愿望和需求、抱负和理想”[16]P21。这也说明，“领导意味着一种互动中逐渐形成的效果”[17]P1，其连锁效应显而易见。

在行政工作中，上下级之间一定要有效互动，因为只有卓有成效的互动才可以实现信息的及时交互。首先，有效互动能够促进上下级之间的沟通反思，真正把下级所遇到的问题和上级的顶层设计结合起来。朱瑞曾就晋豫边工作布置情况进行总结并报告给毛泽东等领导人，毛泽东在洞悉敌军、友军、我军兵力部署及武器装备之后，电示朱瑞：“敌……总共不过5万人。我八路军各部正配合友军，以坚持游击战争之决心，向各路敌之后侧路作战。”[18]P130-131其次，从社会资本的角度考量，有效互动能够促进上、下级以及与基层群众之间的密切交流，扩大政权的社会资本。冀太联办要求在检查工作时上级对下级能做到“经过行政系统逐级报告工作，上级出席下级会议及调下级政府各种工作会议记录检查”；各部门内部能做到“经过各部垂直系统，上级对下级经常帮助和下级给上级经常报告工作”；同事内部能做到“经各级政府负责人经常与周围及下级工作同志去谈话及帮助他们工作”；在群众中能做到“经各级民众团体及民意机关反映，去各种座谈会，到民众组织中去”[19]。再次，有效互动能够促使行政工作机制进一步健全化。比如在职务设置方面，太行抗日根据地第三专署曾根据上级指示设农政助理员，其工作内容主要有“召集各村民事主任会议，交流并推广调解工作经验；搜集并整理民事调解材料，汇报工作；检查及指导各村民事调解工作”[20]。最后，有效互动能够提高各级负责人和群众的政治意识，确保其能真实汇报工作。譬如就检查工作而言，“使下边深刻意识到，检查是在帮助他们完成工作计划的而不是约束和监督他们的”[19]。这种上下级间的工作互动只有在双方都充分反思总结且互动交流的过程中，才能使执政效果达到最佳状态。

与上述情形相左，上、下级之间关系的割裂会给行政工作带来破坏性影响。上级安排的任务，下级敷衍了事；下级汇报的工作因缺乏真实性反而误导了上级。影响到军队中，“军区、支队、大队干部都是高高在上，甚至下级也差不多这样，连队干部能力又弱，各级干部缺乏检查帮助督促精神，所以工作收效小，形成停頓状态或假报告等”[21]P19；影响到党与政权的关系上，“许多地方双方配合的不密切，在政权中工作的同志经常看不到党的文件，得不到党的指示，党的民运部所得的民运工作的材料，政权工作同志很少看到，群众的情绪怎样，很少由党的方面反映给做政权工作的同志，以致工作上没有很好的配合；而政权工作同志有时不能百分之百地执行党的决议”[3]P85。此种情况若不能及时加以纠正，必然为革命工作带来巨大的阻力。

论述至此，一个非常重要的问题凸显：怎么样才能达到上、下级之间的有效互动呢？行政工作的实践经验表明，工作态度当属首要因素。列宁曾指出：“对同志不能粗暴；既要有卓越的才能，又要善于同群众打成一片。”[22]P210邓小平在1944年召开的第一届太行区杀敌英雄、劳动英雄大会上也讲到：“我们要学习英雄们切实朴素、认真苦干、处处照顾群众的精神；学习他们的民主作风和由群众中来到群众中去的领导方法；学习他们的眼睛向下，了解群众心理，以积极帮助、表扬好的为主，而又提倡自我批判的方法，去团结干部和群众。”[23]P202此种工作态度可以用革命话语表述为：“为大家、自己，先公后私，公私兼顾”“把自己思想变为群众思想”“先做后说，多做少说”“团结积极分子，培养领导核心，民主方式推动”“摸透人心思，根据不同对象进行说服动员。”[24]P112-113此外，在协调下级对上级、群众对干部的问题时，一定注意保护干部，协调好他们之间的矛盾与冲突。彭德怀曾针对上、下级关系进行如此协调：“杨立三领导的后勤部门，历来生产是很好的，因此他们的给养也比其他部门要好些，许多同志批评杨为本位主义……这样不恰当批评，必然会阻碍集体与个人生产的发展……只有纠正过去的错误思想，抓住典型，才能推动全体生产热情。不但要重视军队、机关集体生产，而且要发动个人生产；从生产中得来的私人积蓄不但不应反对，而且是允许的。某一单位如生产了，吃得好，应予奖励。只有那些好吃懒做的平均主义分子，才应受到批评与指责。”[25]P20-21保护干部一方面是要对其他人错误的指责进行干预，另一方面是要教育好干部，使上级干部明白如何与下级打交道，如何与群众打交道，以发挥干部自身的主动性。王宗淇在总结平顺县1944年冬检查减租工作时讲到：“领导者必须善于掌握积极分子，引导群众、组织群众进行转弯”，当群众提出问题或意见时，理应“慎重考查每个问题”；“假若当时群众过火要求无法转变时，可放下冷一冷，让群众冷静一下，提出问题，打通思想，克服过火要求等等。”[26]P532总之，“干部提拔起来要注意帮助、教育。这里特别是从实际工作中，从不断的工作总结中，提高干部，转变作风。要帮助干部从每个工作中，划清单纯任务观点、强迫命令和群众观点、群众路线的两种作风，以求作风之改造”[27]P583。当然，面对行为恶劣的干部，只保护、教育是不能使其向善的，要对基层党组织进行整顿，增强其纯洁性。“整顿分为三个层次：首先在目标上是对干部进行思想教育的阶段，称为‘洗脸擦黑；其次在工作方法上是依赖外来工作队的领导，放手发动群众参与；最后，结局上，对基层干部甄别成分，排除阶级异己分子，确立贫雇农的领导地位。”[28]P112

由此观之，只有教育好干部、保护好干部、整顿好干部、处理好干群关系、协调好上下级关系，甚至从工作态度这样的细节问题做起，才能真正地实现行政工作主体中上下级之间的有效互动。

三、太行抗日根据地政府行政工作的效率

效率具有手段性，政府借助提高行政效率来提升工作水平。行政工作的效率由单位时间内消耗的行政成本所决定。因之，在行政工作实践中，上级应及时地“检查工作进行的程度”，尤其是“检查新法令彻底实现的程度和群众的反映”[19]。

在任务安排方面，只有把握效率、控制好时间，才能在规定时间内完成相关任务。晋冀豫区委在1939年扩大群众运动时指示：“赞助各界救国筹备会的决定，全区至本年‘五卅应组织群众实数达300万左右；……动员群众参加各抗日部队至少20000至30000人”[29]P12-13。冀太联办在1940年健全人事制度时则指示：“十月内将区级干部审查完；两月内训练村长各一半”[30]。当1942年领导救灾工作时，晋冀豫区六地委指示：“掌握情况，贯彻调查登记工作，每十天向上级报告一次，注意灾情数字、工作数字与群众动态之调查”[31]P780。只有明确规定单位时间内应该完成多少任务，才能保证效率的最大化。

在汇报工作方面，上级不断完善汇报规范，下级则将工作任务具体化、目标化。冀太联办要求各村政委员会要做到：“各委员会之委员，每七天向主任委员汇报工作一次；各委员会主任委员，每七天向主席汇报工作一次；主席每月底将所有委员会工作，向村政委员会全体委员和村民代表汇报一次。”[12]正是这种规定具体时间的高效汇报工作，保证了共产党政权的工作得以切实在基层中推广。此外，薛迅在提到建立模范支队时决定：“第一期在阳城建25个，晋城20个，长子15个，沁阳10个，孟县5个，济源5个，浮山8个，屯留6个，沁水6个；前两月要完成1/2，并在此期将另外1/2建立下基础，准备下期完成。”[32]P63此处的汇报明确了具体时间、具体地点的任务量，既使上级心中有数，又使下级工作任务明确化，有助于推动行政工作的高效化。

另外，还有三个原则应该注意：

第一，行政工作要具有灵活性，要依具体问题采取相应的措施。实事求是一直都是中共解决问题的法宝之一，面对一个问题，这种方式解决不了，就要灵活地采取另一种方式去解决，这样才能确实保证行政工作的效率。“接受历史教训，是为了今后的工作，但不是把历史上可能做的，机械地搬到今天来运用，而要看今天的具体条件，来决定如何去做”。[33]P162正是这种具体问题具体分析的灵活方式，使中共解决了大量的实际问题，积累了丰富的行政工作经验，并最终取得人民革命战争的胜利。比如在群众与地主斗争的过程中，就要考虑“实际上当地群众和地主阶级在情绪上决裂之后，马上就要斗争，群众不能等待什么都分析清除之后，这时应根据群众的要求大胆地领导斗争，只是在实际的斗争中再随时根据群众的思想变化，引导群众逐步提高其觉悟程度”[34]P454-455。顺应时势，灵活处理新的情况，这便是具体问题具体分析的精髓。

第二，能够有效提高行政效率、降低行政成本的原则就是坚持群众性，即“使群众团结有力量，使群众认识自己的力量”。[35]P128美国学者拉尔夫·撒克斯顿在对冀鲁豫边区盐农与中共政权关系的研究中指出，正因為共产党保护盐农利益，进而使其成为密切联系群众的中介力量。盐农们常常穿行于边区一带的村庄和集市，他们对融入不同乡村社会网络很有经验。“作为穷人中的富者，他们与富农、地主和下层绅士的关系都很好，他们利用这种关系帮助共产党，将这些乡下的精英团结到抗日爱国统一战线之中。”[36]P603边区政府通过走群众路线，调动群众为自身利益而斗争的积极性，成功地降低了行政成本，提高了行政效率，收到了较为理想的政治宣传效果。

第三，做好简政工作是提高行政效率最直接的一个原则。“简政是为了减少脱离生产人数，也为了反对机关主义、官僚主义，深入工作，蓄积干部”[37]P24。太行抗日根据地简政工作具体包括：“机构紧缩与行政区的划分”“人员缩减与干部调整”“生息民力”“领导作风的改进”。经此四步，不仅“提高领导质量，增大工作效率”，而且“树立了朴实与艰苦的作风，一个人做三个至五个人的工作，同时在注意掌握政策方面也大有进步了。”[38]当然简政工作中也会导致新问题的出现，如“部分干部情绪动荡不定”“在领导上没有通盘的计划与统一的领导”“在编余人员的处理上简单草率”“没有估计到‘三三制的保证”等。问题固然存在，但是“简政后在领导上表现了新的精神，干部开始注意了解民困，体贴民情，有了计算精神，对了解具体情况有了新的启发，工作效率也有些提高，制度严格起来，工作与生活都紧张，战斗化也有进步” [39]P587-590。因此，简政工作是提高行政效率的必经之路，只有轻装前行，减少人民负担，才能达到降低行政成本、优化资源配置进而巩固政权的目的。

四、结语

抗日根据地作为中共壮大自身实力、扩大国内外影响力的重要基石，为其最后夺取全国性政权提供了非常必要的条件。而太行抗日根据地作为“深入敌占区的一把尖刀”，为华北地区的抗日斗争做出了卓越的贡献，其中行政工作则为其光辉成就的取得奠定了坚实的基础。较之国民党，中共抗日民主政府行政工作更具鲜明特点，即内容注重细节、主次，形式讲求系统化、层次化，文风凸显民族化、通俗化、生动化；主体之间有效互动；对行政工作高效的追求。然而，不可否认的是，行政工作中总是存在问题的，如任务安排有时脱离实际且要求过高、汇报工作敷衍潦草而失真等。但是，瑕不掩瑜，中共抗日民主政府行政工作的绩效是毋庸置疑的。以邓小平为首的一批党政军领导人在太行积累的经验对其日后执政所采取的工作方式有着重要的借鉴作用。而探讨抗日民主政府的行政工作，正是要发挥中共行政工作中的优秀工作方式，摒弃其中糟粕。这样做既有利于帮助我们理解中共为何能取得最后的胜利，又给予今天政府行政工作以重要启迪。随着新时代的到来，政府行政工作要在习近平新时代中国特色社会主义思想的引领下，始终坚持党的领导，发挥党的主体作用。各级行政部门不仅要根据客观实际制订工作计划与纲要，而且要坚持走群众路线，使上、下级之间的沟通与交流系统化、制度化，以便提高行政办事效率，进而优化政府职能。只有这样，才能有效推进国家治理体系和治理能力现代化，才能为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦提供有力的行政保障。

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[29]中共晋冀豫区委关于目前工作任务的决定（1939年1月）[A].山西省档案馆.太行党史资料汇编：第2卷[C].太原：山西人民出版社，1989.

[30]关于行政工作给各县的指示信（1940年10月3日）[A].A67-2-1-10，山西省档案馆藏.

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[34]于一川.关于减租运动中几个问题的意见（1945年2月27日）[A].山西省档案馆.太行党史资料汇编：第7卷[C].太原：山西人民出版社，2000.

[35]罗瑞卿在中共中央太行分局高级干部会议上的发言（1943年2月12日）[A].山西省档案馆.太行党史资料汇编：第6卷[C].太原：山西人民出版社，2000.

[36]〔美〕拉尔夫·撒克斯顿.1931-1945年的冀鲁豫边区的民众起义和共产党政权[A].南开大学历史系中国近现代史教研室编.中外学者论抗日根据地——南开大学第二届中国抗日根据地史国际学术讨论会论文集[C].北京：档案出版社，1993.

[37]李雪峰在精兵简政会议上的报告（1942年1月6日）[A].山西省档案馆.太行党史资料汇编：第5卷[C].太原：山西人民出版社，1989.

[38]太行区三次简政总结[N].解放日报，1944-05-07.

[39]中共晋冀豫区党委给中央的简政工作报告（1942年9月1日）[A].山西省档案馆.太行党史资料汇编：第5卷[C].太原：山西人民出版社，1989.