深入理解习近平关于基层社会治理的重要论述

陈丽

〔摘要〕 習近平总书记关于基层社会治理的重要论述内涵丰富、特色鲜明，强调要把社会治理重心落实到基层，加强和创新基层社会治理，建立和完善基层社会治理体系。其不仅体现了以人民为中心的发展思想，彰显了创新的发展理念，还展现了德治与法治并举的思路。习近平总书记关于基层社会治理的重要论述是新时代基层社会治理的理论依据，具有非常重要的指导意义。

〔关键词〕 习近平；基层社会治理；重要思想

〔中图分类号〕D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2018）06-0076-04

基层是国家治理的基础。习近平总书记深刻认识和把握新时代我国社会主要矛盾的新变化，不断加强和创新社会治理，推动社会治理重心向基层下移，逐步形成了一系列关于基层社会治理的重要论述。习近平总书记基层社会治理观，对于打造新时代社会治理新格局具有重要的理论价值和现实意义。

一、要把社会治理重心落实到基层

梁家河的知青岁月让习近平总书记一直以来高度重视基层群众的生活和基层社会治理工作。在浙江工作期间，他就曾多次强调基层在维护社会稳定方面的关键作用，认为“基层就是社会的细胞，是构建和谐社会的基础” 〔1 〕239。党的十八大以来，面对国家发展的新形势新要求，习近平总书记基于社会治理的创新实践，提出“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区” 〔2 〕，深刻揭示了基层社会治理在国家治理和社会治理中的重要地位，突出体现了新时代重视基层治理的战略思维。

首先，基层是社会治理的基础。作为现代社会的最小单元和微观形态，社区是与城乡居民生活息息相关的基层组织，是社会有机体最基本的内容，是宏观社会的缩影，人民群众在这里能得到幸福平安的最直接的感触体验。“城乡社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定” 〔3 〕。对于新时代的中国而言，强化城乡社区功能，意味着国家治理和社会治理内涵的扩展和深化，有助于奠定构建社会主义和谐社会的良好基础。在党的坚强领导下，我国在社会治理领域取得了长足的进步，但是面对社会主要矛盾变化带来的新要求，还必须强化社会治理的薄弱环节，不断提高城乡社区治理的水平和活力，夯实国家治理体系的基础。故而，“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了” 〔4 〕127。

其次，基层是化解社会矛盾的关键。我国是一个疆域广大辽阔、民族众多的国家，各地实际情况不同，民族群体利益诉求不同。再加上当前我国进入了改革的攻坚期和深水区，利益格局深刻调整，社会矛盾逐步凸显，稳定工作面临前所未有的风险挑战。如果各种矛盾处理不好，就会导致问题激化，严重的就会影响发展进程 〔5 〕82。而且，由于“基层处于承上启下的节点、各种矛盾的焦点和工作落实的重点” 〔1 〕110，在基层社会矛盾甚至发展为地方性的群体性事件，成为威胁社会和谐稳定的重要因素。习近平总书记2015年6月在贵州调研时强调指出：“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层。” 〔4 〕131可以说，“基层既是产生社会矛盾的‘源头，同时也是疏导各种矛盾的‘茬口” 〔1 〕226。实现基层社会治理现代化，提高基层社会治理的能力和水平，必须要抓好基层这一化解社会矛盾的关键点和重要突破口，才能更好地贯彻落实源头治理的社会治理思路，真正实现促进社会和谐稳定的目标。

再次，基层是解决事关群众切身利益问题的抓手。习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中指出，涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层 〔6 〕78。要解决好事关群众切实利益的问题，就要深入基层，以基层为抓手。一方面，基层是构成各种组织的基础，与群众的联系最直接、最广泛。习近平总书记多次强调，城乡社区处于党同群众连接的“最后一公里” 〔4 〕129，是党和政府联系、服务居民群众的“最后一公里” 〔4 〕134。深入群众，畅通与基层群众交流沟通的渠道，帮助他们解决实际问题，是践行党的群众路线的重要内容。另一方面，大量的社会问题都是由利益问题引发的，“突出矛盾和突发事件背后都存在复杂的利益冲突” 〔5 〕147。基层人民群众聚焦的往往是比较具体的利益诉求，比如孩子入托入学、停车位划定、社区环境改善和补助发放等问题，都是与人民群众日常生活直接相关的实际问题，是群众最关心最直接最现实的利益问题。群众的这一桩桩“小事”，是构成国家、集体“大事”的细胞 〔1 〕27，如果处理不当，就会诱发各种社会纠纷和矛盾。所以，以基层为抓手解决事关群众切身利益问题，能够充分考虑到人民群众的合理利益诉求，把各类矛盾和问题解决在萌芽状态，从而“调整社会关系、平衡社会利益、解决社会矛盾、促进社会和谐” 〔7 〕250。

二、要加强和创新基层社会治理

当前，改革进入攻坚期和深水区，我国正处于矛盾冲突挑战前所未有的时期。同时，中国特色社会主义制度大放光彩，中国国际地位日益提升，因此，我国又处于重要战略机遇期，迫切需要我们抓住机遇、直面挑战，通过改革来加强和创新社会治理。习近平总书记提出了“社会治理是一门科学”的科学论断，阐明了社会治理的内涵，在系列重要讲话中明确了创新社会治理的新理念，并对加强社会治理制度建设和改进社会治理方式进行了详细论述。“创新社会治理体制”是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的重大战略任务，习近平总书记在2014年3月又深刻指出：“加强和创新社会治理，关键在体制创新。” 〔4 〕127突出体制机制创新，从宏观到微观层面把党中央的政策设计逐步转化为具体可操作的制度规定，强化基层社会治理的制度保障，是基层社会治理创新的活力源泉。

首先，要创新基层社会治理理念。理念是行动的先导，是基层社会治理思路、方向、着力点的集中体现。习近平总书记强调，“社区工作是一门学问，要积极探索创新” 〔4 〕128，要转变思维方式，实现从管理向治理的转变，激发基层活力，提升社区能力，形成群众安居乐业、社会安定有序的良好局面 〔4 〕130。在他看来，“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策” 〔4 〕127。从“管理”到“治理”，彰显出我们党治国理念的转变。习近平总书记在谈及创新社会治理体制的同时，也指出加强和创新社会治理的核心是人。2015年12月，他在中央城市工作会议上的讲话中再次强调：城市的核心是人，城市管理和服务同居民生活密切相关 〔4 〕131。因此，“创新社会治理，要以最广大人民根本利益为根本坐标，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题着手” 〔4 〕129。

其次，要改进基层社会治理方式。加强和创新社会治理，必须要改进社会治理方式。习近平总书记在多次讲话中强调，“要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理” 〔5 〕366。针对当前我国农村社会治理中面临的突出矛盾和主要问题，习近平总书记指出：“加强和创新农村社会管理，要以保障和改善农村民生为优先方向，树立系统治理、依法治理、综合治理、源头治理理念。” 〔4 〕123针对当前我国城市治理现状，他要求政府创新城市治理方式，特别是要注意加强城市精细化管理，把矛盾和问题尽早排解疏导，化解在萌芽状态 〔4 〕133；不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式 〔4 〕132。

再次，要完善基层社会治理制度。制度是在特定的社会历史条件下形成，并随着经济社会的不断发展而发展变化的约束和规范社会主体行为的规则体系。基层社会治理如果没有制度作保障，就无从谈起。党的十九大报告强调，要“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，为社会治理体制创新提供了根本遵循，基层社会治理也必须以此为目标取向。要把基层社会治理创新放在“四个全面”战略布局中来推进，深刻把握基层社会治理制度建设的方向。在党的十八届三中全会第二次全体会议上，习近平总书记明确提出，推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要“使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化” 〔8 〕。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也对推进基层治理法治化作出了重要部署，提出“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层” 〔6 〕179。目前，我国基层群众的法治意识还有待提高，有序参与基层社会治理的机制还有待健全，应当在体制机制、制度政策方面系统谋划，加快完善基层社会治理法律法规体系，健全主体多元化的城乡社区治理机制，全面提升社区自治和服务能力。要坚持好发展好“枫桥经验”，进一步建立健全预防化解矛盾纠纷的情报信息网络机制、疏导调解机制、齐抓共管机制和领导责任机制 〔7 〕278，“建立健全基层舆情汇集分析机制，完善矛盾纠纷排查调处制度” 〔1 〕239，完善包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程在内的社会规范体系 〔5 〕119，完善外来流动人口管理服务机制，通过推动制度创新为基层群众有序参与社会治理提供重要保障。

三、要建立和完善基层社会治理体系

2017年9月19日，习近平总书记在会见全国社会治安综合治理表彰大会代表时指出，要坚定不移走中国特色社会主义社会治理之路，不断完善中国特色社会主义社会治理体系 〔5 〕384。经过我们党的不懈探索，一个涵盖社会治理总目标、体制、方式和格局的中国特色社会主义社会治理体系蓝图已清晰呈现。作为中国特色社会主义社会治理体系的重要组成部分，社区治理体系建设也在不断推进，正如党的十九大报告所指出的，要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。

首先，要充分发挥基层党组织的领导核心作用。我们今天取得的所有伟大成就的关键和前提，就是始终坚持党的领导，始终坚决执行党的路线方针政策，始终按照党的要求推进我们的工作。社区治理体系建设，不可能一蹴而就，必然要在党的坚强领导下，伴随着对于社会治理工作认识的不断深化而逐渐推进和完善。习近平总书记反复强调基层党组织建设在基层社会治理中的重要性，指出“农村工作千头万绪，抓好农村基层组织建设是关键” 〔4 〕125。他认为必须加强对基层组织发展规律的认识，善于运用科学原理指导具体工作。不能把社会治理和基层建设割裂开来，而是要把加强基层党建作为巩固党的执政基础的重要抓手，贯穿到社会治理和基础建设的全过程，在深入拓展区域化党建上下功夫 〔4 〕129-131。关于如何引导社会组织健康有序发展，习近平总书记明确强调：“必须加强和改善党对社会组织的领导，引导社会组织在正确的轨道上进行利益表达、政治参与和社会监督，同时发挥他们在提供服务、反映诉求、规范行为中的作用。” 〔7 〕249坚持党的领导，充分发挥基层党组织的领导作用，是加强社区治理体系建设的基本原则。

其次，要更好发挥基层群众的主体作用。“天视自我民视，天听自我民听”，人民群众是国家和社会治理的主体，把以人民为中心的发展思想体现在社会治理的各个环节，在基层社会治理中更好发挥基层群众的主体作用，要求我们开展广泛的群众参与，保证在基层社会治理中能够充分发扬民主，发现人民的需要，维护人民的利益，实现人民的诉求，真正实现全体民众共同参与，实现社区治理的共建共治共享。为此，“重要决策方案，特别是涉及群众切身利益的重要政策措施，要广泛听取群众意见，不能嫌麻烦、图省事” 〔5 〕145。这就为基层民主建设提出了新任务新要求。习近平总书记指出，扩大基层民主，实行居民自治，是社区建设的基本原则，“要善于运用民主协商的方式解决人民内部的矛盾和问题，把矛盾解决在基层，解决在萌芽状态” 〔7 〕428。党的十八大报告首次提出并系统论述了“健全社会主义协商民主制度”，指出要“积极开展基层民主协商”，协商民主也成为基层社会治理的重要形式。协商民主是社会主义民主的重要形式，强调充分发挥人民群众在基层社会治理中的重要作用，重视各主体在协商过程中的平等地位和意见的充分表达，确保多元主体参与到基层公共决策过程中；注重协调社区各个主体的关系，促进各种利益主体的有机互动，为表达利益诉求和缓解利益冲突创造制度化平台，有效化解矛盾冲突，促进社会团结。党的十九大报告把“民主协商”概括为人民有序政治参与的重要途径和方式，对社会主义协商民主的内涵和作用进行了新的阐述。城乡社区治理要找到其创新发展的有效生长点，就需要运用协商民主，疏通信访渠道，保障人民群众的平等参与权利。

再次，要注重发挥基层群众性自治组织的基础作用。基层群众性自治组织是居民和村民实行自我管理、自我教育、自我服务的组织，凭借与人民群众联系的广泛性、直接性和深入性等优势，为政府工作的开展提供有效的协助。习近平总书记在浙江工作期间就非常重视“推进乡镇、街道社会治安综合治理基层组织和村（居）委会、治保会、调委会等基层自治组织建设” 〔7 〕280，在总结各地治理经验的基础上，他不断丰富和创新社区自治的载体，推广在村支部、村委会之外设立“村务监督委员会”的经验，强调指出要在社区治理工作中始终坚持党的领导地位，逐步健全各类社会自治组织（包括社区成员代表大会、社区居委会、社区议事协商委员会等），实现各项工作的规范化 〔7 〕381。这些重要论述和举措有力地促进了基层群众性自治组织具体执行政府传达的各项任务、负责调解人民矛盾、协助维护社會治安作用的发挥。

最后，要统筹发挥社会力量的协同作用。社区治理的主体是多元化的，除了基层党组织、基层政权组织、基层群众性自治组织和社区居民之外，社会组织、群团组织、驻区企事业单位也是社区治理的重要力量。在2014年1月召开的中央政法工作会议上，习近平总书记分析了维护社会稳定工作的形势，指出稳定工作需要全社会共同参与，要善于发动多种力量维护好社会的稳定发展 〔4 〕126。同年2月，他就如何做好北京的城市管理工作作出重要指示，要求“坚持重心下移，完善社区治理模式，充分发挥企业和社会组织作用，积极推进网格化服务管理体系建设” 〔4 〕126。网格化管理模式是构成社区治理体系的因素之一，它关注的是社区治理的多元主体通过平等的协商对话和分工合作所形成的多元互动。在对农村治理现状进行深入考察后，习近平总书记指明了农村组织体系建设的总思路，他强调：“要建立和完善以党的基层组织为核心、村民自治和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、各种经济社会服务组织为补充的农村组织体系，使各类组织各有其位、各司其职。” 〔4 〕125

习近平总书记关于基层社会治理的重要论述，是站在新时代的历史方位，对社会发展中出现的新情况新问题进行的理性分析和科学总结，是针对党的十八大以来我们进行社会治理的开创性实践作出的一系列重要论述和判断，构建起新的基层社会治理理论体系。这一理论体系具有鲜明的特色：一是体现了以人民为中心的发展思想。七年知青岁月使习近平总书记深刻地理解了“人民”这个出发点和落脚点 〔9 〕，这一理论体系就是基于保障人民群众基本权益这一出发点和落脚点，发挥基层群众主体作用、想方设法帮助他们解决实际问题、保障他们享有平等参与和平等发展的权利，无不体现了习近平总书记真挚的人民情怀。二是彰显了创新的发展理念。创新是理论保持生命力的不竭动力，习近平总书记关于基层社会治理的重要论述亦是在与时俱进中产生、发展并逐渐成熟起来的。正是因为创新基层社会治理理念思路、体制机制、方法手段，这一理论体系才具有了鲜明的时代特征。三是展现了德治与法治并举的思路，为增强基层社会治理的有效性提供了有益借鉴。习近平总书记关于基层社会治理的重要论述始终坚持一手抓法治一手抓德治，不断加强基层社会治理制度建设，出台许多城乡社区治理的制度规范；同时，重视培育和弘扬社会主义核心价值观，注重培养社区居民的法治意识、参与意识和民主意识。

总之，习近平总书记关于基层社会治理的重要论述内涵丰富、意蕴深邃，认真学习和研究这一理论体系的基本内容和鲜明特色，將更加有助于我们深刻理解习近平新时代中国特色社会主义思想的核心要义和价值取向，为新时代基层社会治理提供引领和指导。

〔参 考 文 献〕

〔1〕习近平.之江新语〔M〕.杭州：浙江人民出版社，2007.

〔2〕习近平到上海代表团参加审议〔EB/OL〕.（2016-03-05）.http：//www.xinhuanet.com//politics/2016lh/2016-03/05/c_1118243175.htm.

〔3〕中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见〔M〕.北京：人民出版社，2017：1.

〔4〕中共中央文献研究室.习近平关于社会主义社会建设论述摘编〔M〕.北京：中央文献出版社，2017.

〔5〕习近平谈治国理政：第2卷〔M〕.北京：外文出版社，2017.

〔6〕中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编：中〔M〕.北京：中央文献出版社，2016.

〔7〕习近平.干在实处 走在前列——推进浙江新发展的思考与实践〔M〕.北京：中共中央党校出版社，2006.

〔8〕习近平谈治国理政〔M〕.北京：外文出版社，2014：92.

〔9〕习近平的七年知青岁月〔M〕.北京：中共中央党校出版社，2017：424.

责任编辑 梁华林