资源型地区去产能中的职工安置

孙磊

〔摘要〕 职工安置是去产能工作中的重要环节。相较于其他地区，资源型地区在去产能中面临着主导产业就业弹性不断降低，整体就业形势严峻，接续产业发展缓慢，创造就业空间不足等诸多困难，职工安置任务颇为艰巨。为此，要做好资源型地区去产能中的职工安置工作，政府层面应建立以经济手段为主导，财政补贴、产业促进与就业保障相结合的政策体系；企业层面应建立以稳岗为目标，以转岗分流和离岗创业为主要方式的多元分流安置模式；社会层面应建立以就业服务机构为主体，培训指导与中介服务相结合的综合就业服务体系。

〔关键词〕 资源型地区；去产能；职工安置

〔中图分类号〕F426 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2018）06-0070-03

认真贯彻中央决策部署，推进供给侧结构性改革，化解过剩落后产能，是资源型地区摆脱发展困境的根本途径。然而，受诸多现实因素制约，资源型地区在去产能过程中职工安置工作面临明显大于其他地区的压力和困难，对这个难题予以深刻认识，并以改革创新的精神予以破解，是资源型地区顺利完成供给侧结构性改革任务的重要举措。

一、资源型地区去产能中的职工安置任务

近年來，随着资源型产业的高速扩张，在煤炭、钢铁等产业领域形成了较为严重的产能过剩，且已影响到国民经济的稳定运行，极大地增加了国民经济发展的不确定性和风险性。鉴于产能过剩的危害性，党和国家从供给侧结构性改革的政策视野出发，明确提出了以煤炭、钢铁行业为切入点的化解过剩产能的改革发展任务。国务院在2016年初先后发布了煤炭、钢铁产业化解落后产能的指导性意见，明确提出了煤炭行业用3至5年的时间再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右，钢铁行业用5年时间再压减粗钢产能1亿吨至1.5亿吨的去产能目标。

在既定的生产技术条件下，产能的减少意味着对劳动力需求的降低。煤炭、钢铁等资源型产业产能的大幅削减必然会导致相当规模的过剩劳动力资源的溢出，亟待退出现有生产岗位另行安置。据人力资源与社会保障部测算，在本轮以煤炭、钢铁为切入点的去产能过程中，共涉及约180万职工需要安置，其中煤炭行业约130万人，钢铁行业约50万人。如何妥善安置这些因产能减少而失去岗位的职工，不仅事关广大职工的切身利益，更关系到社会稳定和谐的大局，因此成为去产能工作的重要环节。

改革开放以来，我国形成了许多大大小小的资源型经济区。这些地区以煤炭、钢铁等资源型产业为支柱产业，以矿产资源的开发加工为驱动经济增长的主要动力，并长期处于经济忽冷忽热、生态破坏严重、社会矛盾多发的资源型经济困境中。在产能严重过剩、资源价格趋于下行的形势下，这些地区的经济发展无不陷入了极端困难的局面。去产能政策的提出，在为广大资源型地区走出发展困局指出了一条光明道路的同时，也带来了一系列现实任务，其中职工安置任务尤为繁重和艰巨。资源型地区是我国煤炭、钢铁等能源原材料产能的主要集聚区，也是这些行业去产能任务的主要落实地。而在资源依赖惯性的驱动下，资源型地区普遍存在着经济结构畸重化特征，资源类产业在资源型地区经济结构中所占比重明显偏高，需要削减的过剩产能大，对当地经济发展的影响也深。与其他地区相比较，资源型地区面临的去产能任务更重，需要安置的职工数量更多，安置工作形势也更加严峻。

二、资源型地区去产能中职工安置工作面临的困难

（一）主导产业就业弹性不断降低，整体就业形势严峻

在资源型地区的产业结构中，煤炭、钢铁等资源类产业占居主导地位，工业体系初级化、重型化特征明显。而随着近年来传统资源型产业技术改造步伐的不断加快和先进适用性技术的日益广泛运用，资源类产业的劳动生产率获得明显提高，同等产量所需劳动力资源大幅减少，产业整体就业弹性处于不断下降的趋势，吸纳劳动力的能力也不断减弱。与此同时，随着更多的农业人口和高校毕业生的加入，资源型地区的新增就业压力也在不断加大。在去产能过程中，资源型地区普遍面临着新增就业与转岗安置“双峰叠加”的局面，整体就业形势异常严峻。

（二）接续产业发展缓慢，创造就业空间不足

资源型地区长期受到主导产业单一化的困扰，面临着推进经济转型和实现支柱产业多元化的紧迫任务。但从当前情况来看，资源型地区接续替代性产业的发展仍然普遍缓慢，尚未实现产业结构的根本性转变。近年来，最具有劳动力吸纳能力的第三产业在资源型地区虽有相当幅度的增长，但多数服务性产业仍广泛依赖于煤炭、钢铁等资源型产业的发展带动，并随资源型经济的衰退而衰退，真正具有独立发展能力的产业并不多，创造的就业空间也很有限。以山西为例，经过多年的不懈努力，虽然经济结构调整工作已取得明显成效，但时至今日不合理的经济结构仍未从根本上得到转变，多元化支柱产业体系也尚未形成。接续替代性产业发育不足，无疑阻塞了资源型地区跨行业转移就业的通道，加大了去产能职工安置的难度。

（三）职工职业技能偏窄，转移就业能力较低

资源型地区的产业发展长期以来一直存在生产经营方式粗放、主要依靠生产要素的大量投入来换取经济增长的问题，其劳动要素需求也主要体现为简单的体力劳动，对专业技能的要求普遍较低。煤炭、冶金等行业的从业职工大多文化素质较低，专业技能较差，仅能从事替代性强的体力劳动。在去产能过程中，大量需要转产安置的职工因专业技能缺乏而仅仅能适应简单体力型工作岗位，大大限制了其转移就业空间。与此同时，在多年资源型经济就业模式下，资源型地区职工的就业观念普遍比较保守落后，求稳心态较重，闯拼精神不足，在去产能安置中的负面心态也比较严重，一定程度上制约了其再就业能力的培育。

（四）地方财力有限，职工安置工作推进乏力

资源型地区的主导产品是原材料和初加工的矿产品，附加值较低，在与其他地区经济交往中比较利益损失严重，进而导致经济发展普遍落后，多属于经济欠发达地区，地方财力比较有限，对职工安置工作的资金支持不足。特别是在产能严重过剩的情况下，资源型地区多因产品市场行情持续低迷而面临困境，地方财政收入急剧下滑，甚至陷入捉襟见肘的窘迫境地。虽然随着煤炭、钢铁价格的回升，各资源型地区的经济状况会出现明显好转，但在支持推进职工安置工作方面仍明显乏力。另外，虽然国家发改委已拨付专项奖补资金用于本轮去产能职工安置工作，但由于地方提供相应配套资金的能力较为有限，使得地方政府在推进职工安置工作时力不从心。

三、资源型地区去产能中职工安置的对策建议

（一）政府层面，建立以经济手段为主导，财政补贴、产业促进与就业保障相结合的政策体系

化解过剩落后产能本质上仍然是一种市场经济条件下的经济行为，限定于政府在市场经济中的调控职能定位，各级政府推进职工安置工作应主要采用经济调控手段和方式，对企业、社会加以激励和引导，以实现职工安置目标。从实际情况出发，资源型地区应充分发挥政策的引导性作用，建立财政奖补、产业促进和就业保障相结合的政策体系。

一是制定科学合理的财政奖补政策。资源型地区财力有限，应当更加注重资金使用的效率，以科学合理的政策设计实现资金效用最大化。要牢牢抓住企业、职工和人力资源社会服务机构三个重点，分别制定针对容纳就业的企业、离职创业的职工以及有效推动社会就业的服务机构的奖励补贴政策，推动形成企业留人用人、职工自主创业和社会广泛支持的职工安置工作机制。

二是建立完善的产业政策体系，以转型促就业。改造提升传统产业、培育壮大新兴产业、推进支柱产业多元化是资源型地区推进经济转型的根本任务，亦是促進就业的有效途径。一方面，应利用好传统资源型产业转型扶持政策，积极鼓励资源型企业转变生产方式，延伸产业链条，创新经营模式，并以此促进就业。另一方面，应利用好投资、土地、税收等政策组合，积极促进接续替代产业发育，特别是要注重发展旅游业等就业吸纳能力较强的新兴产业，创造新的就业岗位。

三是建立以托底安置为基础的就业保障政策。完备的就业安置政策不仅应包括旨在促进就业的激励政策，还应包括针对就业困难群体的保障性政策措施。特别是在资源型地区现有就业格局下，存在因年老体衰丧失体力劳动能力同时缺乏其他就业技能而导致就业困难的劳动者。对于这一特殊群体，政府应建立以公益性岗位托底帮扶的就业保障机制。对资源型地区而言，有效的途径是通过社会公益事业发展模式创新，创造更多的公益性就业岗位，在发展社会公益事业的同时实现就业保障目标。

（二）企业层面，建立以稳岗为目标，以转岗分流和离岗创业为主要方式的多元分流安置模式

对于资源型地区而言，因职工文化素质较低、转移就业能力较为欠缺以及新兴产业发育不足、吸纳就业能力不强等方面的制约，使得原产业和企业内部分流安置成为这些地区完成去产能职工安置任务的最优路径。资源型企业应切实以稳岗为目标，通过企业内部职工分流安置机制，最大限度地消化富余职工，减轻社会就业压力。除少数符合内部退养条件的职工外，企业应针对职工就业需求，建立转岗分流和离岗创业相结合的安置模式。

一是转岗分流。企业特别是大中型企业集团应以产业转型升级为契机，向产业上下游延伸产业链条，推进工业伴生物、废弃物综合利用，推动企业生产方式向循环化、集群化方向转变，以新的产业形态营造新的就业空间，进而带动就业安置工作。同时，各类资源型企业应充分借力政府关于促进就业安置的各项扶助政策，创新企业生产经营模式，充分利用企业在人才、技术等方面的资源优势以及现有的厂房场地和设施设备，通过主业转产、辅业开拓、多种经营等方式，创造新的就业岗位，满足职工安置岗位需求。

二是离岗创业。对于具有创业意愿的职工，企业应当通过离岗创业模式创新，在为职工提供基本生活保障、解除后顾之忧的基础上，积极为职工创业创造良好的条件和机会。对于脱离现工作岗位的创业职工，企业可以确定一定期限的离岗就业期，在离岗创业期内为职工延续档案人事关系，发放基本工资，保留其参加职称评审、岗位等级晋升的资格和权利，为职工缴纳各项社会保险和住房公积金，并保留职工在离岗创业期满后返回单位工作的权利。为提高职工创业的成功率，企业还可以通过针对性的技能培训和有组织的创业信息发布等措施，形成完善的职工创业孵化机制。

（三）社会层面，建立以就业服务机构为主体，培训指导与中介服务相结合的综合就业服务体系

资源型地区职工安置任务的顺利完成，离不开全社会的广泛支持。以实现社会充分就业为目标，充分发挥各类就业服务机构的作用，构建起包括就业培训指导、职业中介、劳务派遣等在内的全方位的社会化就业服务体系，是广大资源型地区去产能过程中消化分流职工、降低就业压力的必要举措。

一是以政府、企业与就业服务机构之间的协议关系为纽带，构建职工安置服务体系。政府、企业和就业服务机构之间应当以契约化方式，通过签订双方或多方的就业服务协议、合作备忘录等方式，把职工安置中的协作内容明确为法律上的权利义务关系，落实政府对企业和社会组织的奖补政策，形成对就业服务机构的有效激励。

二是实现就业培训、职业中介与劳务派遣的有机结合。一方面，要建立职业中介机构、劳务派遣机构与就业培训机构相互之间的信息沟通机制，以就业岗位和就业机会为导向，有目的地开展就业培训工作，特别是针对资源型企业职工普遍缺乏就业专长的实际，进行有针对性的专业技能培训，提升职工适应新岗位的能力。另一方面，职业中介机构和劳务派遣机构也可根据就业培训中的职工技能信息，对职工与岗位进行配对，降低职工再就业难度。

三是以奖补政策为先导，加强其他企业对去产能企业的就业援助。对于自愿接受分流职工的其他企业，不仅要按规定政策予以资金奖补，而且要从肯定其履行社会责任的高度出发，采取各种方式加以褒奖和激励，如授予其“社会责任杰出企业奖”“精神文明先进单位”等奖项和荣誉称号，将企业产品纳入政府采购名录优先采购等。

〔参 考 文 献〕

〔1〕钢铁、煤炭行业去产能可能影响180万职工的工作岗位〔N〕.人民日报，2016-07-04（17）.

〔2〕赵晓梅.供给侧改革下煤炭国企职工待遇及安置调研——以中煤平朔集团有限公司为例〔J〕.山西财税，2018（7）：33.

〔3〕王夫冬.去产能煤炭企业职工安置问题研究〔J〕.煤炭经济研究，2018（9）：51-55.

责任编辑 梁华林