论行政调查职责的义务化

赵银翠　杨丽

〔摘要〕 行政调查作为行政机关收集信息、制定政策、作出决定所必经的程序性活动，是应向国家承担责任的职责行为，而非向当事人履行的义务，因而一般不承认相对人的行政调查请求权。但是，由于行政调查具有外部性，当行政机关未进行调查或懈怠调查，且理由说明不充分、相对人的利益存在被侵害的可能性，同时该利益属于法律上值得保护的利益时，行政机关对国家负有的调查职责即转化为对相对人的义务，相对人也就享有了要求行政机关行使调查权的主观公权利。行政机关拒绝行使调查权的，当事人可以寻求权利救济。

〔关键词〕 行政调查职责；行政调查义务；相对人；行政调查请求权；权利救济

〔中图分类号〕D922.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2018）03-0081-04

行政调查是行政机关开展行政活动、作出行政决定的先行行为。任何有效的行政决定的作出，都必须建立在充分的信息收集基础之上。行政机关进行行政调查的目的不同，其调查的对象、范围也各不相同。行政调查可以是为了作出行政决策、行政计划而进行，也可以是为了作出具体行政决定而进行；可以针对特定对象进行，也可以针对不特定对象进行；可以在行政机关内部之间进行，也可以在行政机关外部进行。在行政调查手段的运用上，为了确保能够查明事实，行政机关可以要求相对人制作相关事项的报告，提供相应的文书、提交样本，对涉案财物进行查封、取样，甚至入室调查或者传唤当事人，等等。由此可见，行政调查具有极强的外部性，极易对相对人的权益造成侵害，因而需要对其进行法治化拘束，并为相对人权利救济提供相应的制度空间。通常情况下，行政调查作为行政机关的职责，无须当事人申请，亦不受当事人请求之约束，但在特定情况下，行政调查职责转化为义务，而相对人则有权要求行政机关启动行政调查程序。本文着眼于行政调查职责的义务化，从行政调查的职责性入手，分析行政调查职责转化为行政调查义务的可能性及其条件，进而分析在现有的制度空间内如何保障相对人的行政调查请求权的实现，以确保受损害的权利在穷尽行政救济的前提下获得最终的司法救济。

一、行政调查的职责性

行政机关为了实现公共利益，维护行政法秩序，在作出行政决定之前，应当充分进行信息收集、查明事实等行政调查活动，以确保行政决定的合法性与合理性。这是行政机关在获得法律授权之后进行行政活動的基本要求。现代国家的行政法基本上都确立了行政职权调查主义。行政职权调查主义强调行政机关在严格遵守合法性原则、合理性原则和比例原则的前提下，依其职权主动、全面调查事实。此为行政机关作为法律执行机关，对国家负有的职责，不受当事人主张之拘束。但是，多数国家的行政程序法，除了授权行政机关依职权调查外，亦规定在例外的情况下，行政机关可以根据相对人的申请而启动调查程序。尽管如此，当事人提出申请之后，是否启动调查程序、何时启动调查、采用何种手段进行调查、调查的内容及调查程度等，均由行政机关裁量决定，不受当事人意志左右。

在行政法律关系中，行政机关负有某项职责并不意味着行政相对人享有相应的权利。这一点不同于民事法律关系，民事法律关系主体一方的义务总是与另一方的权利相对应。在行政活动中，行政机关的职责不仅关系到公共利益与个人利益的平衡，而且关系到行政法秩序的维护与改善。行政机关行使职责的行为与行政相对人的利益保护之间并不存在直接关系，相对人并不由此而当然地享有请求行政机关为或不为一定行为的权利，除非这些利益在法律上被认为是个人权利，否则行政相对人所享有的利益只是反射性利益而非主观公权利 〔1 〕。此时行政机关的职责表现为对国家的责任，违反该职责的，应向国家承担相应的法律后果。对于私人而言，该项职责仅表现为努力义务，即行政机关应尽一切可能去创造和维持有利于个人客观权利实现的条件。

二、行政调查职责向义务的转化

在行政法中，职责与义务是两个不同的概念，其所对应的法律关系主体及相应的内容各有不同。行政调查作为行政机关依法行使的一项职责，应向国家承担相应的责任，其所对应的追责主体是国家，其内容在于为实现客观价值秩序而依法积极主动全面收集信息；而当行政调查作为一项义务时，其所对应的权利主体则是相对人，行政相对人有权要求行政机关作出一定行为，而行政机关也应当依相对人的申请作出相应的行为。那么，是否存在行政调查职责向义务转化的可能性？如果有，应该满足何种条件，行政调查职责才能转化为对行政相对人的义务，进而相对人才能享有请求行政机关进行行政调查的主观公权利？

一般来说，在职责的内容与私人权益无关时，行政机关对国家承担的职责与对私人承担的义务是不可以转换的；在职责的内容具有外部性，与私人权益之间存在关联性时，行政机关对国家承担的职责与对私人承担的义务之间存在转换的可能性 〔2 〕。行政调查作为具有外部性的行为，该职责的行使直接关系到之后行政决定的合法性、合理性，与当事人的合法权益密切相关。即使行政机关最终没有作出任何行政决定，亦需要经行政调查程序，以相应的事实作为不作出决定的基础。但是，行政调查具有外部性并不足以使行政调查职责转化为行政调查义务，要实现这种转化，还应同时满足以下三个条件。

（一）行政机关未进行行政调查或懈怠调查且理由说明不充分

职权调查主义下，行政机关在调查活动中具有广泛的裁量空间，对相对人提出的调查申请，行政机关可以决定是否启动调查程序以及如何进行调查，并不受限于相对人的主张。我国目前虽然尚无统一的行政程序法，但有关行政调查的法律规范体现了该原则。例如，根据我国《行政处罚法》第33条规定，违法事实确凿并有法定依据的，行政机关可不经调查直接当场作出行政处罚。由此可见，行政机关对是否行使调查权享有裁量空间。行政调查作为一项裁量活动，意味着行政机关有权根据法律规范所设定的范围、限度乃至标准或者原则，按照其自身的理解，针对调查的事项或者事实而选择作出判断和处置的方式、方法或者形态 〔3 〕。为了防止行政机关滥用该项裁量权，行政机关有义务最低限度地说明理由。当行政机关拒绝申请人的调查申请时，亦需要尽到说明理由的义务。说明理由不充分会影响行政调查裁量的合法性，也会影响行政决定的效力 〔4 〕。在行政活动中，行政调查的结果直接体现为对相关事实的认定与否，因而关于行政调查裁量的理由说明，亦体现在关于事实认定过程的理由说明之中。行政机关在说明事实问题时，必须对行政调查是否遵守了相应的实体性规则与程序性规则作出说明，必须对行政调查手段的合法性、合理性作出说明，必须对行政调查结果作出说明。如果行政机关未进行行政调查，或者懈怠调查，亦需要有充足的理由支持。如果理由说明不充分，并导致事实认定不清的，则可以认定行政机关违反了调查义务。

（二）相对人利益存在被侵害的可能性

行政调查所进行的信息收集、事实认定直接关系到行政决定的合法性与合理性，该职责在满足对事实认定以及逻辑推理方面进行了充足的理由说明时可以免除。但是，如果行政机关未进行调查或懈怠调查且未说明理由，可以认定行政调查存在重大瑕疵。行政调查瑕疵首先侵害到的是相对人的程序性权益，但单独的程序性权益受到损害并不构成行政诉讼法上诉的利益。“从行政过程角度来看，行政调查和行政行为构成了一个过程，从公正程序的观点来看，行政调查存在重大瑕疵时，经过该行政调查而作出的行政行为也可以解释为带有瑕疵的行为” 〔5 〕。行政决定属于行政行为，其效力瑕疵必将对相对人的实体性合法权益造成不利影响。由此可见，行政调查瑕疵不仅导致相对人程序性权益受到损害，也可能导致与此相关的实体性权益受到损害。

（三）相对人被侵害的权益属于法律上值得保护的利益

行政调查中相对人的利益是否值得法律保护，是行政调查职责向义务转化的另一必要条件。相对人的利益是否应受法律保护，理论上存在“法律保护利益说”和“法律上值得保护利益说”之争。前者秉持形式法治主义的原则，强调权利的实定法依据，无法律即無权利；后者则奉实质法治主义为圭臬，主张即使没有法律规范的明确规定，从立法目的、法的价值、法体系的要求等出发，只要从价值判断上是值得法律保护的利益，均应予以法律保护。随着行政法从形式法治主义向实质法治主义的转变，现代行政法对相对人的权益保护范围也得以扩大，“法律上值得保护利益说”成为通说，并为实定法和司法判决所承认。

对于相对人是否享有法律上值得保护的利益，当法律规范明确承认了相对人的权利时，不存在判断困难；当法律规范没有明确承认相对人权利时，如何判断则需要通过法律解释进行阐明。首先，应判断法律规范在规定行政机关调查职责的同时，是否也规定了相对人所享有的权益。如果有，相对人无疑存在值得法律保护的利益；如果没有，则需要综合考虑法律规范的宗旨、目的以及行政机关在履行行政调查职责时应当考虑的事项、内容。其次，应考虑与此相关的其他法律规范，对法律规范体系进行价值评价。再次，应考虑相对人权益受损害的具体情况，比如，如果相对人受损害的权益属于程序性权益，应考虑是否存在通过对实体性行政行为提起行政诉讼进行权利救济的可能性。最后，当立法者意思不明确，通过体系解释仍不能确定相对人是否存在值得保护的利益时，应当向宪法寻找依据。当有争议的利益可以被宪法中的基本权利所包含时，就应当承认相对人存在值得法律保护的利益。

从我国现行行政诉讼法制度来看，《行政诉讼法》着眼于对人身权、财产权等实体性权益的保护，并不包括程序性权益。在行政调查不作为的情况下，相对人有权请求行政机关启动行政调查程序，该权利属于程序性权利，在法律没有明确规定的情况下，该项权利是否属于法律上值得保护的利益，则需要借助司法实践予以说明。最高人民法院2016年发布了第69号指导案例“王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案”，该案的裁判要点指出：“当事人认为行政机关作出的程序性行政行为侵犯其人身权、财产权等合法权益，对其权利义务产生明显的实际影响，且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济，而对该程序性行政行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”在该案件中，当事人申请启动工伤认定程序的权利属于程序性权利，由于该权利受到损害，进而导致其实体权利受到“明显的影响”，故而法院判决撤销乐山市人力资源和社会保障局所作的《工伤认定时限中止通知书》。该案的判决一方面落实了《行政诉讼法》确立的“保护公民、法人或者其他组织的合法权益”之立法目的，另一方面也坚持了《行政诉讼法》保护实体性合法权益的立场。第69号指导案例在确立了程序性行政行为可诉性的条件的同时，也确立了对当事人程序性权利进行救济的条件，即单独的程序性权利并不构成法律上值得保护的利益，程序性权利必须与实体性权利相关时，才能成为行政诉讼法所保护的利益。对行政调查中的程序性权利救济也应坚持该原则，即单纯的行政调查请求权受到侵害不构成法律上值得保护的利益，只有该权利的损害会导致实体利益的损害且该实体利益属于法律上值得保护的利益时，当事人才有权请求司法救济。

综上所述，由于行政调查具有外部性，当行政机关未进行行政调查或懈怠调查，且理由说明不充分，相对人的利益存在被侵害的可能性，同时该利益属于法律上值得保护的利益时，行政机关对国家负有的调查职责就应转化为对相对人负有的调查义务，不存在是否进行调查的裁量空间。

三、行政调查义务下相对人的权利救济

笔者认为，对行政调查义务下相对人的权利救济，应当在穷尽行政救济的前提下，确保最终的司法救济。

（一）行政救济手段

行政机关未启动调查程序或者懈怠调查的，当事人提起行政诉讼之前，应当先利用行政手段进行权利救济，由此可以保持行政机关的自主性。在法院对其行为进行审查前，行政机关有机会对其行为重新进行审视、裁量，自我纠错，从而提高行政效率，节约司法成本。

行政救济手段包括行政调查请求权与行政系统内部的申诉机制。当满足行政调查职责转化为义务的三项条件时，相对人即具有行政调查请求权，有权请求行政机关积极地开展调查活动。请求权是保证主观公权利得以实现的一种权能，表现为请求义务人为或者不为一定行为的权利。此种请求权发生在相对人与行政机关之间，是相对人通过自身的力量直接对行政机关提出请求，无须第三方介入，可谓权利的自力救济方式。

相对人在行政调查请求权被行政机关拒绝后，可以就此提出申诉，通过行政系统内部的层级监督机制推动行政调查权的启动，维护自身的合法权益。

（二）司法救济手段

在当事人穷尽行政救济手段仍然不能保障自身权利时，应当赋予其提起诉讼的权利，确保权利的司法最终救济。但是，作为司法手段，亦应满足相应的条件才能启动。在行政调查职责转化为义务的情况下，行政机关应依当事人的申请积极开展调查活动，当然，这并不意味着行政机关一定会作出相应的行政决定。然而，是否作出行政决定，直接关系到对行政调查的司法审查是作为独立问题进行审查，还是作为行政决定的合法性要件进行审查。因此，本文关于当事人行政调查请求权的司法救济，应区分与具体行政决定无关的行政调查和作为具体行政决定先行行为的行政调查，并以此为基础展开分析。

1.与具体行政决定无关的行政调查

行政调查是行政机关为作出具体行政决定而进行的前期信息收集、事实认定的活动，并不会直接对相对人产生行政法律效果，属于程序性行政行为。我国行政诉讼法规定的受案范围仅以实体性行政行为作为起诉对象，并未将程序性行政行为列入其中，但亦未明确将其排除，因而，程序性行政行为是否可诉及起诉条件尚不明确，前述第69号指导案例为此确立了参照适用的规则，确立了对程序性行政行为提起诉讼的条件。如果程序性行政行为对当事人的人身权、财产权等合法权益产生明显的不利影响，且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济的情况下，可以针对程序性行政行为提起行政诉讼。这也就意味着，在行政机关没有作出具体行政决定的情况下，当事人可以针对行政调查不作为提起诉讼。该诉讼的提出，亦应满足以下条件：

其一，当事人具有诉的利益。行政机关怠于行使调查权不仅会损害当事人的程序性权利，而且会损害当事人的实体性权利。当事人单独主张程序性权利受到损害的，不具有诉的利益，只有当事人主张其实体性权益由于行政机关怠于行使调查权可能受到侵害时，才具有诉的利益。

其二，当事人与行政机关之间的争议已经成熟为一个案件。只有当事人与行政机关之间的争议成熟为案件时，法院才能进行审理。通常来讲，法院只能审查一个成熟的行政决定，对于预备性的、中间性的或者程序性的决定，应在最后决定作出以后，和最后决定一起审查。但是，当程序性行政行为并没有导致作出一个实体性行政行为，致使当事人实体性权益受到损害的，即应当承认案件已经成熟，法院应当受理。

其三，当事人已经穷尽了行政救济手段。当事人通过行使行政调查请求权与申诉权仍然不能获得权利救济时，应当确保其权利能够获得最终的司法救济。

法院在对行政调查进行司法审查时，应尊重行政机关的裁量权。如果存在多种合理裁量的可能性，而行政机关选择其中一种裁量决定的，法院应尊重行政机关的判断，不能以法院的判断来代替行政机关的判断。如果在特定情况下，行政机关是否启动调查程序不存在裁量空間，或者裁量空间收缩至零，则法院可以附期限要求行政机关展开调查，在紧急情况下亦可以直接课以行政机关立即履行调查义务。

2.作为具体行政决定先行行为的行政调查

当行政机关未经调查作出了具体的行政决定时，当事人在提起诉讼时，应以具体行政决定违法为由提起行政诉讼，而不能以行政调查不作为违法为由提起诉讼。法院在司法审查过程中，应以行政决定作为审查对象，而行政调查只是作为行政决定的合法性要件，其合法与否将作为对行政决定进行效力评价的要件，而不宜将其作为独立问题对待。行政调查作为作出行政决定的必经程序，行政机关应该进行调查而没有进行调查，或者在怠于行使调查权的情况下，理由说明不充分，均构成行政程序违法。根据我国《行政诉讼法》第70条、74条的规定，违反法定程序的，行政行为将被法院撤销；如果程序轻微违法，且对原告权利不产生实际影响的，行政行为可以不撤销，但将被法院确认违法。

〔参 考 文 献〕

〔1〕汉斯·J.沃尔夫，等.行政法〔M〕.高家伟，译.北京：商务印书馆，2002：504-505.

〔2〕王贵松.行政裁量的构造与审查〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2016：203.

〔3〕杨建顺.行政规制与权利保障〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2007：504.

〔4〕赵银翠.论行政行为说明理由——以行政过程为视角〔J〕.法学杂志，2010（1）：129-131.

〔5〕盐野宏.行政法总论〔M〕.杨建顺，译.北京：北京大学出版社，2008：174-175.

责任编辑 梁华林