我国环境标准体系的不足与完善

2018-05-14杜学文蒋莉

中共山西省委党校学报 2018年3期

杜学文　蒋莉

〔摘要〕随着“美丽中国”战略的提出和国人对环境保护理解的加深，我国环境保护理念由起初的被动式“污染防治”转变为主动式“环境管理”。环保理念的变迁对环境标准体系的与时俱进提出了更高要求。因此，为完善我国环境标准体系，应通过立法赋予国家环境标准法律属性，推进国家环境标准建设以适应经济社会发展，强化环境标准配套制度建设，增强环境标准的基础性工作。

〔关键词〕环境标准；环境标准体系；污染防治；环境管理

〔中图分类号〕X32 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2018）03-0069-04

改革开放尤其是“入世”以来，我国经济飞速发展，人民生活水平日益提升。但与此相伴的是自然生态环境遭到了一定程度的破坏，经济社会发展与环境保护之间的矛盾日趋尖锐。进入21世纪以来，国家加大了环境保护力度，从建设生态文明到建设“美丽中国”，“绿水青山就是金山银山”的理念深入人心。随着国人对环境保护理解的加深，我国环境保护理念由起初的被动式“污染防治”转变为主动式“环境管理”。环境标准是环境管理的依据和手段，因此，环保理念的变迁对环境标准体系的与时俱进提出了更高的要求。

一、我国环境标准现状及存在的问题

（一）环境标准概述

环境标准是环境保护类政策法规的具体体现，它是为了对环境中有害成分含量及其排放源进行规范，通过遵循一系列技术规范，从而达到保护人类自身健康、推动生态环境良性循环的目的〔1 〕。归纳而言，环境标准主要有以下四方面的作用：首先，环境标准是制定环境保护各项规定和政策计划的重要依据，不仅是环境保护的重要手段，也是环境保护所要达到的目标。其次，是否符合环境标准的规定是判断一个地区的环境质量和地方政府环境保护工作是否做到位的重要依据。再次，环境标准不仅是制定环保法律法规的重要补充和体现，同时也是环境保护执法的重要抓手和依据。最后，对于从事具体生产经营的企业来说，要从事现代化的生产经营，没有环境标准不行，环境标准可以促进企业对自身污染排放进行约束和管理，有利于企业改进工艺，更新设备，提高生产效率。总之，对环境管理来说，环境标准是总的技术基础〔2 〕。

（二）我国环境标准现状

环境保护的兴起，在一定程度上推动了环境标准的发展。目前，我国已初步形成涵盖水、大气、土壤、固体废弃物、噪声和辐射等一系列环境保护领域的较为完善的环境标准体系。此环境标准体系可概括为两级五类。两级主要指国家级标准和地方级标准；五类主要指环境标准体系已覆盖国家环境质量标准、国家污染物排放标准、国家环境监测规范、国家环境管理规范类标准和国家环境基础类标准。具体到行业控制范围而言，大气、水污染物的重点排放源已完全覆盖。对于污染物控制项目方面，现行环境标准体系总体上可与环境管理需求相适应，但在水、大气等实际污染物控制项目的环境标准数量上还与美国等发达国家存在不小的差距。再从污染物控制的严格程度方面来看，基于环保形势日趋严峻的现状，目前，针对炼焦、火电等一些高污染行业的颗粒物、二氧化硫、氮氧化物等污染物的排放，我国提出了世界上最严格的要求。因此，就严格程度而言，现行标准基本与我国经济社会发展相适应〔3 〕。

（三）我国现行环境标准存在的主要问题

进入21世纪以来，虽然我国环境标准建设取得了较为长足的进步，但还在一定程度上存在诸多不足。例如，就环境标准的覆盖范围而言，在部分领域或行业还存在一定空白；就环境标准的数量而言，目前从总体上看总量控制的标准还比较少，特别是专门针对公众健康等方面设定的标准存在严重不足；就环境标准自身的属性而言，目前在我国法律体系中，尚未完全明确环境标准的法律性质；就环境标准的制定而言，制定环境标准的机构不中立，制定程序也不完善，尤其是公众参与制定环境标准还不够，从而在一定程度上影响了环境标准的公正性和权威性；从标准与标准之间的关系来看，部分标准针对同一环境要素存在着数值交叉等问题〔4 〕。具体来看，我国现行环境标准主要存在以下问题：

首先，部分国家标准制定或修订较为滞后。第一，目前我国有些环境质量标准已经不能客观、准确地反映环境污染的真实情况和特征，如涉及地表水、地下水等的环境质量标准，滞后影响巨大，无法满足相关环境管理需求，因此对其及时进行修订极其必要。第二，就污染物排放标准而言，目前单独针对行业制定的环境标准少之又少，例如涂料、农药、电子、煤化工等部分重点行业，至今执行的仍旧是大气和水的综合排放标准，这样的标准对行业的控制力很弱，针对性严重不足〔5 〕。另外，我国现行的一些标准已不能充分反映行业发展和环保技术进步，尤其是一些制定、发布时间较早的标准，需要及时更新，以跟上时代发展步伐。还有一些污染物排放标准的制定没有很好地结合各项政策制度，从而导致标准与标准之间存在相互冲突的现象，使标准的使用者无所适从。第三，针对环境监测规范来说，一方面现实中需要监测的环境污染物因子越来越多，另一方面，由于现行的环境监测方法和技术落后，导致实践中监测数据的真实性要打一定折扣。另外，现行管理规范类环保标准的系统性和协调性都与最新的环境管理制度存在一定出入，需要在进一步梳理的基础上进行优化。第四，从环境基础类标准来看，制定诸如大气和水污染物排放的尺度不一，导致行业内存在一定的不公平性。针对基础标准的技术导则等也不完善，导致基础标准的实际操作性不足，部分基础标准及其导则也需要及时修订来满足环境管理的需要〔6 〕。

其次，地方环境标准制定发展缓慢。我国环境标准主要分为国家标准和地方标准两级。国家标准是针对全国的普遍情况而制定的普适性标准，对于行业、企业来说，国家标准是最基本的环保要求，但基于我国幅员辽阔的现实，事实上在很多情况下，国家标准往往无法具体解决某个地区局部的、差异化的环境污染问题，这时就需要地方根据自身经济社会发展和环境污染的实际来制定标准，这就是地方标准。地方环境标准在我国环境标准体系中具有重要地位，它是国家标准的重要补充和完善，如果说国家標准是一般性、基础性规定，那么地方标准就是特定性、细化性规定。地方标准是地方解决实际环境问题的重要手段之一〔7 〕。但目前，我国地方标准的制定发展非常不平衡，只有少数地区制定了较为系统、完备的地方环境标准，大多数地区的地方环境标准数量少、内容简单，甚至还有少数地区至今尚未制定任何地方环境标准。

再次，环境标准与环境管理制度不匹配。我国实行中央统一领导，地方环保部门对各地环境事务各司其职、对地方环境质量负责的环境管理制度，现行与环境保护标准有关的环境管理制度主要包括环境影响评价、总量控制、排污许可等制度。与国外对比可知，我国现行的环境管理及其制度过度依赖国家标准，追求统一性，虽具有普遍使用性，但具体到不同地区的环境保护现状，就显得很不适应，缺乏因地制宜，造成区域、行业的不平衡发展，甚至出现耽误发展的情况。比如污染物排放标准是企业污染物排放的依据，也是环保部门监管的依据，但如果各地搞“一刀切”的排污许可必然会产生不公平现象。

最后，环境标准制定的科学性有待加强。对于重点行业的污染因子及其相关特性、作用机理的研究不充分，导致环境标准针对性和实用性不强。同时，需要制定的环境标准数量极为庞大，而目前制定环境标准的合格人员数量明显不足，且工作经费得不到充分保障，导致我国环境保护标准体系建设的持续性与稳定性受到严重影响〔8 〕。

二、美国环境标准现状及中美环境标准之比较

环境标准的制定和发展离不开相应的法律制度和科技水平的发展，双方互为补充。环境保护的世界发展史表明，污染偏重的地区和国家往往是环境保护法制和标准制定的先行者。20世纪以来，由于工业的发展，环境污染愈发严重，各国环境标准随着环境立法的不断成熟而取得了长足的发展。但环境标准真正成为环境污染控制的重要手段还得从20世纪50年代算起。综合各国环境标准制定模式来看，大多是由中央或联邦政府负责制定，而执行主体主要在地方。当然，地方也有一定权限，可根据自身环境保护的实际来制定一些地方标准，相对于中央或联邦标准而言，地方标准往往更加严格，也更具有针对性和操作性。在西方发达国家中，美国的环境标准体系独树一帜，具有不少优点和一定的代表性，对比而言，其作为他山之石，在某种意义上可以为我国环境标准体系的完善提供有益借鉴。

（一）美国环境标准现状

美国将保护人体健康、应对现实或潜在的环境污染或危害作为环境标准制定的目的。自其建国到成为经济最发达的国家，在这200多年的发展历程中，美国也经历了环境破坏程度非常大到科学治理的发展过程，发达的传媒与独立的司法对环境问题的纠偏起了重大作用，在此过程中其环境标准逐步完善。当前，美国的环境标准体系与我国大致类似，分为五类，主要包括环境质量标准、排放标准、技术标准、操作规范标准、产品信息标准，也基本覆盖了水、大气、固体废物、有毒物质等方方面面。从标准的管理方式来看，美国将环境标准提升到与联邦法规同等的效力高度，其国家环境标准由国家环保局制定，环境标准中对具体限值的规定较为明晰，同时还有完善的配套措施，对适用行业种类等内容的规定，大大增强了标准的实用性和针对性。另外，美国环境标准的显著特点就是强调技术强制原则，尤其针对污染物排放〔9 〕。

首先，与我国两级分级不同的是，美国环境标准采用的是三级分级。第一级主要是由美国环境保护局制定的国家环境标准，其效力等同于联邦法规，在全国范围内普遍适用。第二级是各州根据自己的实际情况制定的州环境标准，州环境标准建立在国家环境标准基础上，在各州范围内具有法律效力。第三级主要是指由各专业技术协会制定的行业标准，行业标准自身并没有法律强制性，企业可以自主选择是否执行行业标准，但如果国家环保局采用了某行业标准，该行业标准即具有了法律强制性。

其次，如前文所述，美国环境标准主要包括质量标准、排放标准、技术标准、操作标准、产品信息标准等五大类。在这五大类中，对环境质量标准而言，其主要由美国国家环保局针对一些需要综合控制或管理治理的环境因素而制定国家环境质量标准，其层级较高。就排放标准而言，其主要是针对企业的排放量、速度和浓度进行限定值的规定，并且是在某一时间内的特定规定。所谓技术标准，就是由环境管理部门使用特殊的技术手段针对污染物的排放进行控制管理。而操作标准，则是针对环境有特殊影响的工作行为进行统一规定的标准。与其他几项标准不同的是，产品信息标准主要针对存在潜在污染的相关企业而制定。

（二）中美环境标准之比较

首先，从相同点来看，中美两国都采用中央统一立法和地方分散立法相结合的模式，并且中央环境标准是基础，地方环境标准是重要组成部分。同时，中美两国环境标准体系的结构形式也基本相同。

其次，从不同点来看：第一，环境标准的法律性质不同。美国的环境标准具有与法规同等的效力，强制性很强，是技术法规；而我国的环境标准游离于环境法律法规之外，其强制性较美国环境标准要低。第二，环境标准的污染控制模式不同。我国环境标准的污染控制主要是重浓度轻总量、重末端治理轻源头控制；而美国的环境标准主要采用負荷法，实行区域环境污染总量控制，即在科学测算的基础上针对不同区域的环境介质设置污染物排放负荷量，这样可以有效杜绝稀释排放现象的出现，从而达到从源头上控制环境污染总量的目的。此外，美国的环境标准采用技术强制原则，环境标准内容中包含技术要求，一定程度上从源头上控制了污染物的排放。第三，环境标准体系内部构成不同。美国环境标准对环境标准整体形式的一致性不作要求，分散在与具体环境因素相关的法律法规中，根据现实或潜在的危害而设计，针对性较强，但公民了解和熟悉的程度较低；我国的环境标准，针对具体每一类的环境要素结构和分级分类都较为一致，虽在针对性上略显不足，但容易被公众所熟知，利于公众参与和遵守。

三、完善我国环境标准体系的建议

环境标准是环境管理的重要手段和依据，好的环境标准能有力促进环境保护事业的发展，有利于改善现有发展模式，促进环境保护与经济社会发展的统一。因此，制定好的环境标准，既要考虑长远，也要监管眼前；既要加强顶层制度设计，也要注重相关配套制度的完善和实施细则的制定；既要增加公众的熟悉度、参与度，也要强化针对性；既要保护人民群众的身体健康，也要兼顾经济社会的综合发展。针对我国环境标准存在的问题，结合与美国环境标准的对比结果，笔者认为，完善我国环境标准体系可从以下几方面做起：

（一）通过立法赋予国家环境标准法律属性

当前，我国国家环境标准尚游离于环境保护法律法规之外，在执行过程中效力往往会大打折扣。建议借鉴美国环境法制，在环境立法中明确国家环境标准的法律属性，以增強国家环境标准的严肃性和权威性。

（二）推进国家环境标准建设以适应经济社会发展

伴随着经济的快速发展，目前我国部分环境标准已远远不能满足经济社会发展的需要。针对这类标准，要及时制订修改、修订计划，使其尽快满足形势发展的需要。要针对各项重要环境因素逐步完善环境质量标准和污染物排放标准。同时，在制定和完善环境质量标准及污染物排放标准时，也要及时制定与之相适应、相配套的环境监测标准与管理规范和技术导则，使国家环境标准体系进一步得到更新和完善〔10 〕。

（三）完善地方环境标准建设

国家环境标准具有统一性，但针对具体地区就会显得不完全契合，因此完善地方环境标准建设十分必要。针对施行国家污染物排放标准后仍不达标的地区、部分国家规定的重点地区、环境保护问题突出的地区和具有特有污染物的地区，要严格督促其制定地方环境标准，同时在制定地方环境标准时要参照美国做法，针对公众健康指标而设定限值，细化标准的制定，通过推动各地加强地方环保标准体系建设，促进国家、地方两级标准协调发展。

（四）强化环境标准配套制度建设

我国现行的诸多环境标准还较为粗放，配套制度也不完善，导致环境标准的可操作性不强，因此要加快推动《排污许可证管理条例》等配套制度的完善，理顺涉及的各种影响因子的关系，如通过建立环境影响评价和排污许可制来加强对企业日常排污的监管。还应尽快完善国家环境标准修订办法，环境标准的制定和修改应当发挥我国标准制定程序优势，吸引公众广泛参与，确保标准制定的科学化、民主化。同时，要明确环境标准制定时的限值及其依据，使环境保护部门在日常监管中执法依据更加明确，从而推动环境保护领域的法治化进程。

（五）增强环境标准的基础性工作

首先，要加强对环境标准基础理论的研究。基础理论对于实践往往具有指导性意义，加强对影响环境的各类因子的研究，将最新数据和成果加入环境标准的制定之中，才能使环境标准拥有技术支撑，才能使标准站得住脚，跟得上发展的步伐。应通过研究国内外环境管理最新成果，来调整我国的环境管理制度，从而优化环境标准；通过运用环境大数据和各类评估方法，来达到增强标准制定科学化的目的；通过数据支撑，强化实际监测、监管，夯实环境保护标准科学基础，从另一层面反馈环境标准的实施效果。

其次，要不断加强环境标准技术研究和突破，针对重点行业污染节点、因子进行分析，使我国环境标准制定中的技术发展与工业化程度相适应，从而提高环境标准的科学性、系统性、可操作性〔11 〕。

再次，要加大环境标准经费投入，强化专业人才队伍建设。环境标准的制定需要大量的研究、调研，没有充足的经费保证，完善的标准体系无从谈起。人是环境标准的最终制定者，所以要培养一批专业化程度高、潜心研究环境标准的专业人才队伍，使我国环境标准制定形成长效机制。

〔参考文献〕

〔1〕吴一博.论环境标准的概念及法律性质——对主流观点的评述与突破〔J〕.理论界，2010（12）：66-69.

〔2〕郑裕俊.环境标准的现状与作用分析〔J〕.科学之友（学术版），2006（2）：77-78.

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〔9〕吕忠梅，杨诗鸣.控制环境与健康风险：美国环境标准制度功能借鉴〔J〕.中国环境管理，2017（1）：52-58.