推进领导干部能上能下常态化的对策选择

柴瑞生　马晓黎

〔摘要〕 推进领导干部能上能下是全面从严治党、从严管理干部的现实要求。当前干部任职制度改革中面临的突出问题是干部普遍能“上”不能“下”，这也是部分领导干部懒政怠政的重要原因。为此，必须加强思想舆论引导，完善干部评价标准和考核办法，构建科学选拔任用机制，促进领导干部能上能下的常态化，使能者上、平者让、庸者下，进而形成凭能力用干部、以实绩论英雄的良好社会氛围。

〔关键词〕 领导干部；能上能下；常态化；对策

〔中图分类号〕D262.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2018）03-0040-04

党的十八大以来，随着全面从严治党向纵深发展及干部选用风气的日渐好转，各级组织部门在干部选任工作中坚持“德才兼备、以德为先”的原则，使一大批“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的好干部走上了各级领导岗位，有力地推动了社会主义现代化事业的发展。与此同时我们也发现，领导干部“下”的问题在实践中并未得到较好的解决（注：本文中讨论的“下”的领导干部不含任职年龄或退休年龄到期者及因违纪违法受到查处者），一些被问责的干部要么时隔不久异地晋升，要么被问责后不作为、当“太平官”，引起了民众的强烈反响。尽管2015年6月中央办公厅印发了《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，但从三年来的实践来看，这一规定在实践推进中仍然存在着不少制约因素，在可操作性及政策执行方面还存在着一些困难和不足，需要各级党委和组织部门真抓实干、敢于担当，以积极负责的态度推动干部队伍建设的健康发展。

一、加强宣传教育和舆论引导，营造良好的社会环境

推进领导干部能上能下在制度上有了遵循，广大干部在思想上还要认识到位，及时破除陈旧观念，更新理念思维，并在行动上及时跟进。各级党委要认真落实管党治党主体责任，教育党员干部树立正确的“上”“下”观，把思想和行动统一到中央的要求上，为领导干部能上能下营造宽松的舆论氛围和社会环境。

（一）破除传统观念，形成共同的心理认同

思想是行为的先导，要做到领导干部能上能下首先必须解放思想、转变观念。长期以来，受封建腐朽思想观念的影响，不少民众“官本位”思想严重，形成了职务高低意味着身份贵贱的陈旧思想观念。在不少干部群众眼中，干部“下必有错”，被“下”的干部自身在面子上也觉得过不去，因而增加了干部“下”的难度。为此，要引导广大干部破除陈旧的“官贵民贱”思想，牢固树立正确的荣辱观、“上下”观，形成无论“上下”都是一种正常干部调整的共识，让干部获得共同的心理认同感，为推进领导干部能上能下奠定坚实的思想基础。

（二）加强教育引导，消除思想障碍

组织部门要加强教育培训，让领导干部牢固树立公仆意识，明确“领导干部的职责是为人民服务，其岗位并非是终身任职的就业岗位”“干部升降去留要服从工作需要”等观念。各级党委和组织部门应切实承担起推动领导干部“下”的责任，不适宜担任现职的干部，要坚决予以调整；“下”来的干部如果表现优秀且满足任职条件，也要坚决起用。对于那些能服从组织安排、正确对待职务升降去留的领导干部，组织部门要大力表彰，积极营造干部能上能下的良好社会氛围。

（三）正确引导舆论，做好“下去”干部的思想疏导

要以推进领导干部能上能下为主题，从不同角度、有针对性地利用主流媒体、党报党刊、党建网站等加强宣传报道，做好舆论宣传工作，发挥典型案例的引導示范作用，引导民众打破干部“上荣下辱”的旧观念，树立干部能上能下是岗位工作需要而非与功过完全对等的新理念，从而在全社会形成正确看待干部能上能下的良好共识。同时，组织部门要做好“下去”领导干部的思想疏导，消除其思想顾虑，教育他们正确对待组织安排，使他们从内心里明白：“下去”并非弃用，只是到组织上认为适合其需要的工作岗位上进行历练，在新的工作岗位上依然可以为党和人民作贡献、实现自己的人生价值。

二、完善干部评价标准和考核办法，为领导干部的“上”和“下”提供客观可靠的依据

领导干部要实现能上能下，必须建立完善的干部评价标准和考核办法，以此作为标准和尺度来衡量干部的实绩，为领导干部的“上”和“下”提供客观可靠的评价依据。

（一）提高考核办法的科学性，准确把握领导干部“上”和“下”的对象

首先，要综合运用各种考核手段，提高考核的全面性。要对领导干部进行多角度考核，全面考核干部的德、能、勤、绩、学、廉等内容，并将传统方法与现代方法相结合，将定性与定量相结合，将正式考核与侧面了解相结合，将年度考核与日常考核相结合，将领导干部8小时之内与之外的表现相结合，力求全方位、多维度地掌握领导干部的学习、工作、生活等情况，不断延伸考核的覆盖面，提高考核的真实性。

其次，要扩大考核民主，提高考核的透明度。要打破干部考核工作的神秘性，让更多的基层群众参与到领导干部考核工作中去，不断提高群众的参与度和知情度，让他们在阳光下充分发表自己的意见和建议。考核考察领导干部不能局限于小圈子，要扩大民主监督的范围，广泛倾听群众、服务对象的意见，对拟提拔或重用的干部，要延长干部公示期，为干部群众提供充分的监督时间，让拟提拔干部经受住时间的考验。

再次，要坚持重点考核和一般考核相结合，提高考核的科学性。由于领导干部所处的岗位特点和工作性质不同，对其进行考核时不能与一般干部持相同的标准，应在思想政治业务素质方面有所侧重。也就是说，在对领导干部的综合素质进行考核时，除了对其基本素质要求进行一般考核外，还应结合岗位任职情况进行履职尽责的重点考核。比如，对单位党政“一把手”进行重点考核时，要着重对其政治定力、驾驭全局能力、工作作风、解决实际问题本领、履行党建责任人责任等方面进行考核测评，而其他的单位副职则围绕德、能、勤、绩、学、廉等方面进行考核，这样才能使考核更具针对性、更富实效性。

（二）增强考核标准的精确性，规范领导干部“上”和“下”的标准

考核的标准犹如一把尺子的测量度，考核的对象就像是被测量的物体，根据物体的大小来决定用多大的尺子来测量，这样才能保证测量工作的准确性。考核工作亦是如此，要坚持分类考核的原则，在承认岗位差异的基础上根据领导岗位类型的不同设定侧重点不同的考核标准，对同一类型的领导岗位要坚持一个标准不走样、一把尺子量到底，以精准的考核标准来规范领导干部“上”和“下”的尺度。

一方面，要结合不同领导岗位的具体情况，分门别类地制订不同的考核办法和标准，以区别对待不同发展水平和客观条件下的干部实绩。做好干部考核工作，不能只看干部取得的实绩大小，还应结合岗位特点、客观情况进行综合分析和研究。在对领导干部进行考核时，要根据不同类别、不同层次岗位的领导班子和领导干部的差异，分门别类地制订考核办法和标准。推进领导干部能上能下，依据就是用科学的考核办法和精准的考核标准对领导干部的实绩进行考评，并充分运用考核结果，使之能够到最适合的岗位上去工作，用其所长，用当其时。

另一方面，要健全完善岗位目标责任制考核办法，促进干部考核与目标责任制考核的有效衔接，以解决考核的系统性缺乏等问题。干部考核和目标责任制考核是各部门和单位难以回避的两项重要工作，二者虽然在实施内容和手段上有所不同，但在管理系统中具有目标和方向的一致性。在考核实践中，上级相关部门应将领导干部考核与领导岗位目标责任制考核相结合，在内容设置上有所侧重，避免重复交叉，重在强化领导干部的注重实绩和敢于担当意识，使领导干部能上能下制度更加公平和合理。

（三）强化考核结果的严肃性，营造能者上庸者下的良好社会氛围

领导干部考核结果的运用是干部管理工作的重要内容和关键环节，并要与领导干部的“上”“下”紧密挂钩，如果考核结果得不到有效的运用，考核就失去了其真正价值。首先，制定考核结果运用的统一标准，使之规范化、制度化，消除考核结果运用标准不一致和随意性强等问题，并通过严格的制度来确保考核结果得到有效运用。其次，把考核结果的运用贯穿于干部管理的各个环节。要把考核结果与领导干部的“上”“下”紧密结合起来，引入竞争择优机制，以激发领导干部的工作积极性和主动性，从整体上优化领导班子和领导干部的整体效能。再次，要注重考核结果运用的导向引领作用。在考核结果运用过程中，一方面要突出政治标准，把握领导干部的政治素质与政治能力状况，既包括领导干部自身的政治素养，也包括领导班子及分管部门的政治建设，对于政治上不合格的领导干部坚持“一票否决”。另一方面要坚持注重实绩的原则，发挥好考核的风向标和指挥棒作用，使能者上庸者下，进而形成凭能力用干部、以实绩论英雄的良好氛围。

三、着力构建科学选任机制，畅通领导干部“上”“下”的渠道

领导干部的“上”和“下”是一个问题的两个方面，有“上”才有“下”，有“上”就有“下”。解决领导干部能上能下问题，关键是要把好入口关，用科学的选任机制确保“上”的领导干部的质量。在组织工作实践中，重点和难点是解决好“下”的问题。为此，要根据中央精神，深入拓展领导干部“下”的有效渠道，明确“下”的情形、标准和程序，以刚性的制度确保“下来的人”心服口服。

（一）用科学的选人用人机制确保“上”的质量

大力培养和选拔党和人民需要的好干部，保证“上”的领导干部的质量，必须以完善的制度作保证。2014年1月，中央修订颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》为干部选拔任用工作提供了基本遵循。各級组织部门在实践中必须严格贯彻执行这一条例，切实把符合新时代好干部标准的优秀干部选拔任用到各级领导岗位上，不断提高选人用人的科学化水平。

首先，要严把选人用人关，选准用好干部。组织部门要严格把好选人用人“入口关”，把“从严治党关键是从严治吏”的要求贯彻到选人用人的全过程，坚持“以德为先、德才兼备”的选人用人标准，坚决防止“带病提拔”，真正把政治上过硬、工作能力强、敢于担当、清正廉洁、人民群众信服的干部选拔到领导岗位上来。

其次，要扩大民主范围，提高选人透明度。领导干部的德才优劣、能力高低、实绩如何，人民群众最有发言权，最有资格进行评判。在干部选任工作中要认真落实群众的知情权、参与权、选择权和监督权，广泛听取群众的评价，扩大群众的参与度，并不断提高干部选任工作的公开性和透明度，最大程度地减少和避免用人失察失误。

再次，要拓宽选人渠道，多种形式用人。党委委任和聘任干部、实施公开选拔和竞争上岗，是组织部门选人用人的主要方式。党委在讨论决定干部任免时要注重听取纪委、人大、政协等部门的意见，坚决防止“带病提拔”；公开选拔和竞争上岗时，应突出岗位特点和实绩竞争，并注重干部的能力素质和平时表现，坚决防止简单地以分数取人。同时，在实际工作中，要进一步拓宽选人渠道，给优秀年轻干部以施展才能的用武之地，保证“上”的领导干部的质量和水平。

（二）以规范的标准、方式和流程疏通“下”的渠道

建设高素质的领导干部队伍，不仅要解决好“上”的问题，更要疏通好“下”的渠道。领导干部能上能下的难点和重点是“下”的问题，为此，2015年7月中央办公厅印发了《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，重点围绕解决干部能“下”问题作出了一系列指导性规定。随后各地结合自身实际，陆续出台了推进领导干部能上能下的实施细则，从操作层面上作出了促进领导干部“上”和“下”的具体规定。经过近三年的实践，各地在解决领导干部为官不正、为官不为、为官乱为等方面取得了一定的成效，基本上形成了能者上、庸者下、劣者汰的用人导向和从政环境。同时也要看到，推动领导干部“能下”是一项较为艰难的工作，虽然《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》中明确提出了“问责追究”的10种情形和“调整不适宜担任现职干部”的16种情形，从制度上设定了干部廉洁从政的政治底线，但各地在实践操作中尚需结合具体实际与时俱进地对地方指导性规定进行不断完善，以推动领导干部能上能下的常态化和机制化。

一是细化“下”的标准。应围绕加强日常监督管理、严格选任程序标准、坚持问题导向、健全激励关爱机制、从严从实履职尽责等方面细化领导干部“能下”的具体标准，对履行工作岗位职责过程中出现纪律不严、执行不力、不敢担当、作风不实、推诿扯皮等情形造成不良影响和后果的，应追究相关人员责任，并作为调整不胜任领导干部的具体依据。

二是明确“下”的方式。第一，业绩不佳者“下”。多渠道了解和掌握领导干部在日常工作中的政治态度、品德操守、大局观念、工作能力等表现，工作业绩不佳者依照有关规定对其进行岗位调整。第二，考核不称职者“下”。综合运用平时考核、年度考核、届中（末）考核等专项考核结果，并与领导评议、部门互评、群众满意度测评等有效地结合起来，对考核结果为不称职或基本称职的干部给予相应的组织处理。第三，诫勉教育不改者“下”。对于群众反映问题较多、工作推进不力、廉洁自律要求不严的领导干部，组织部门要进行诫勉谈话并实行跟踪，凡没有认真整改或者整改不明显的，应及时作出组织处理。第四，因健康原因不能履职者“下”。领导干部因健康原因不能坚持正常工作一年以上者，组织部门应对其工作岗位进行调整。如果领导干部因个人或其他原因，自愿提出辞去现任领导职务或者公职，组织部门应严格按照《党政领导干部辞职暂行规定》办理相关手续。

三是遵循“下”的流程。虽然领导干部“下”的渠道有多种，但每种“下”的方式都有具体的条件、情形、程序和要求，领导干部符合“下”的任何一种渠道，都要严格按照组织程序进行调整。凡是“下”的领导干部，组织部门应进行调查核实，认真听取相关部门、班子成员、群众及本人意见，在综合评判的基础上提出调整建议，提交上级党委研究同意后作出调整决定。组织部门主要领导应与被调整的领导干部进行谈话，宣布组织决定，并做好思想疏导工作，让他们“下”得服气、“下”得安心。同时，要对“下”的领导干部进行动态跟踪管理，鼓励他们将调整后的岗位视作新的起点，在新的岗位上重新起步、有所作为。

四、推进领导干部能上能下常态化

当前，推进领导干部能上能下有了明確的条例和规定，已有章可循、有据可依，但如果执行不力，再好的条例和规定也会成为一纸空文。为此，各级党委和组织部门必须加强对现行条例和规定在实践中执行效果的跟踪督查问责，对执行不力、履职不严的，必须责令其限期整改；对于整改不力、打折扣、搞变通的，必须严肃追责。只有使条例和规定切实落到实处，促进领导干部能上能下的常态化，才能让肯干事、敢负责、善成事的人“上得来”，让慢作为、不作为、乱作为的人“下得去”，形成良好的政治生态环境。

一方面，增强选拔任用干部的透明度是推进领导干部能上能下常态化的重要保证。各级党委和组织部门在选人用人过程中要切实践行群众路线，引导领导干部树立正确的政绩观，把群众满意不满意、支持不支持，当作衡量其工作实绩的首要尺度，用科学的干部评价标准和考核办法对其进行全方位考核，在一定范围内将考核结果予以公开，并将考核结果与领导干部的职务调整有效地挂起钩来，努力做到让“上”的人理直气壮，让“下”的人心服口服。增强选拔任用干部的透明度，不仅可以有效避免“带病提拔”“边腐边升、边升边腐”等情况的发生，而且有利于调动广大干部的工作积极性，为年轻干部的脱颖而出创造条件，营造出乐于奉献、勇于担当、干事创业的社会氛围，为提高党的执政能力奠定基础。

另一方面，完善干部“下”的出路安排是推进领导干部能上能下常态化的现实要求。干部普遍能上不能下是当下干部任职制度改革中面临的突出问题。现阶段实现领导干部能下的难点，是把那些没有明显过错、没有违纪违法行为但在其位不谋其政、过太平日子的干部及时调整下来，这对各级组织部门也是个严峻的考验。解决领导干部能下的问题，不是简单地“一下了之”，而应正确地把握政策界限，视领导干部的一贯表现和工作需要作出妥善安排和科学使用。对于不适宜担任现职被调整下来的领导干部，要加强组织关怀，针对他们的不足，为其安排合适的岗位，或者有计划地选派到培训基地、党校接受教育，如果表现优秀、时机成熟，可以再次调整到重要岗位或提拔重用，形成“下”的干部能够再“上”去的制度机制。同时，要引导“下”来的领导干部树立正确的政绩观和权力观，通过接受教育培训和自我反省，振奋精神“二次创业”，以崭新的面貌在新的工作岗位上争创佳绩。

〔参 考 文 献〕

〔1〕党政领导干部选拔任用工作条例〔N〕.人民日报，2014-01-

16（01）.

〔2〕推进领导干部能上能下若干规定（试行）〔N〕.人民日报，2015-07-29（04）.

〔3〕张立新.让“能下”成为干部使用新常态〔J〕.中国党政干部论坛，2015（10）：78-79.

〔4〕钟宪章.解决干部能“下”的重大改革创举〔N〕.人民日报，2015-11-02（07）.

责任编辑 冯耀明