从《居家养老服务条例》的视角论老年人体育的发展

摘要：运用文献资料法、逻辑分析法、数理统计法深入分析了《居家养老服务条例》的颁布对老年人体育发展的积极影响：《条例》的法律地位赋予老年人体育合法性，进一步完善老年人体育多重政策规划体系，提高老年人体育市场化发展的可能性，促进老年人体育社会化发展。同时为发挥《条例》的积极效应，对体育部门该如何回应也给予了对策：政府各部门在老年人体育工作中的职责仍需明确，体育主管部门应将体育社会组织的培育作为当前工作重点。

关键词：老年人体育；居家养老服务；政策规划；体育部门

中图分类号：G812.48文献标识码：A文章编号：1009-9840（2018）03-0091-04

Development of elderly sports from the perspective of "Home Care Services Ordinance"

HE Xiu-li

（Graduate School， Beijing Sport University， Beijing 100084， China）

Abstract：Based on comprehensive review on the enacted "Home Care Services Ordinance"， using the method of documentation， logical analysis， mathematical statistics， it analyzed the positive influence of the Ordinance on sports development in the elderly. The Ordinance endows elderly sports with legitimacy， further improves multiple policy planning system for the elderly sports， brings more possibility for the elderly sports market development， and promote the elderly sports socialization. To give play to the positive effects of the Ordinance， countermeasures are given on how sports administration： government departments should clear duties on elderly sports； sports administration should make social organization cultivation the immediate priority. Finally， the author puts forward corresponding suggestions to the policy makers and sports departments to create an active， healthy and orderly environment for the development of the elderly sports.

Key words： senior sports； home care service； policy planning； sports department

收稿日期：2018-03-10

作者简介：何秀丽（1994-），女，硕士研究生，研究方向体育管理学。1研究背景

随着我国人口老龄化的发展，寻找到最能体现社会主义优越性、最大化老年人生命权益的养老方式成为我国老龄工作部门甚至是全社会共同的使命。居家养老作为对传统家庭养老方式的进一步改善，逐渐成为我国当前也是未来很长一段时间内最主要的养老方式。相比传统的家庭养老方式，居家养老更强调社会力量在养老中的作用，这不仅体现在资金供给上，更体现在责任承担上。孙泽宇认为，居家养老是指老年人在家中居住，但由社会提供养老服务的一种社会化养老模式。一定程度上，居家养老是我国社区养老与家庭养老的结合产物，而其之所以成为最适合我国国情的养老方式主要在于，一是我国“未富先老”的社会特点，二是居家养老方式符合我国现阶段老年人的身心特点和生活习惯。

居家养老方式作为与老年人生活切身相关的一种选择，将从诸多方面影响老年人的生活质量和水平，其中就包括老年人体育服务。第一，居家養老方式的选择决定了老年人体育活动的基本场域——家庭或社区，且基本固定。第二，居家养老方式的选择影响体育信息的供给。第三，体育健身指导服务可获取性。第四，决定了体育经费来源的多路径性。第五，将提高社区体育健身路径使用频次和利用效率。第六，就体质监测角度讲，居家养老方式将促进体育与医疗卫生的融合。总之，居家养老方式将从多个方面影响我国老年人体育的发展。

实际上，居家养老方式的完善，离不开居家养老服务的充分发展。居家养老方式是居家养老服务的有形外显，居家养老服务是居家养老方式的实质内涵，二者相互依托，这也解释了为何我国相关的政策条例的颁布皆是以居家养老服务这一具体内涵为抓手，实质在于以此来切实推进和完善居家养老方式。因此，为准确把握居家养老方式视角下老年人体育的发展方向和进程，首先需要对居家养老服务的相关政策、法规、条例加以研究，以此了解老年人体育服务在居家养老服务中的地位，这是改进现阶段我国老年人体育发展方式和预测未来老年人体育发展趋势的重要文件背景。

2研究目的

通过对部分市级以上（含市级）已发布的有关居家养老服务的相关条例中关于体育内容的研究，从理论层面分析居家养老服务对老年人体育将产生的具体影响。老年人体育发展主体面对种种影响应该做出哪些积极回应，如何借助居家养老服务促进老年人体育的社会化、产业化等，将是本研究要回答的问题，以求在居家养老服务的大力发展下，最大程度发挥体育与相关系统的合力作用，促进老年人体育发展。

山东体育科技第40卷总第174期2018年第3期何秀丽从《居家养老服务条例》的视角论老年人体育的发展No.3 20183研究方法

文献资料法、逻辑分析法、数理统计法。

4研究内容

4.1《居家养老服务条例》颁布概况

就《居家养老服务条例》内容而言，尽管各地有所不同，但主要涵盖以下内容：居家养老服务概念、服务主体、服务对象、服务内容、服务方式、服务保障、各级人民政府的职责、社会力量的进入方式、法律责任的规定。它是所有涉老服务部门、机构、组织、家庭行动的基本准则，是相关主体行动的指导性规范。

截至2017年12月，已经有5个省市出台了“居家养老服务”主旨条例；有5个省市出台了以“养老服务”为主题、“居家养老服务”为重点章节的相关条例。据相关报道，部分省市正在征询、拟出台有关居家养老服务的条例。随着人口老龄化的迅速发展，老年人生活水平和质量的提高，居家养老服务将不再仅仅停留于中央层面的关注，而是逐渐被各地方纳入议程，纳入本地经济发展规划之中。居家养老服务内容的设计以及相关安排将决定着老年人生活满意度和幸福感。基于体育活动对老年人身心健康的积极作用，认为体育活动能否被列入居家养老服务内容清单对老年人至关重要。因此，下面将以时间为序，简单介绍目前为止体育服务被纳入居家养老服务内容清单的情况。

《上海市社区居家养老服务规范》于2010年颁布，是居家养老服务领域最早颁布的地方规条，但体育服务并未列入该规条所规定的10项内容之列。只有第六项服务——助行服务基本内容之一——陪同户外散步，是唯一与体育活动相关，但又不能充分代表体育的项目。因此可以说该规条并未将体育服务作为一项基本内容。2015年2月颁布的《天津市养老服务促进条例》中服务内容并未包含体育服务，但该条例第二十四条：鼓励和支持利用社区公共服务设施和社会场所组织开展适合老年人的群众性文化体育娱乐活动。显然，体育活动并不是一项必然供给服务，而是与“文化娱乐”活动一并视为政府鼓励与支持开展的非必然服务。2015年3月《浙江省社会养老服务促进条例》将“体育活动”列入第三章“居家养老服务”清单之中，并提出“社区居家养老服务照料中心应当积极创造条件，为居家生活的老年人提供体育活动服务”，这进一步明确了体育活动这项服务的提供载体——社区居家养老服务照料中心。该《条例》也具体规定了各级人民政府在为老年人提供体育活动上的职责。该条例是国内首例明确将“体育活动”作为居家养老服务内容的“养老服务条例”。同年5月《北京市居家养老服务条例》施行。首先，该条例是国内首个“居家养老服务”主旨条例，也是首个将“体育活动”列入居家养老服务内容的《居家养老服务条例》，一定程度上，该条例的出台对于国内后续相关条例将“体育活动”作为居家养老服务内容有一定的示范效用。如《苏州市居家养老服务条例》《成都市养老服务促进条例》《合肥市居家养老服务条例》《河北省居家养老服务条例》《宁夏养老服务促进条例》五部条例皆将“体育活动”相关服务作为一项基本内容列入居家养老服务清单，尽管具体条例中的文字表达略有不同，如“体育健身” “健身服务”等，但实质均指向“体育服务”。

4.2从《居家养老服务条例》看老年人体育服务发展

值得注意的是，自《北京市居家养老服务条例》颁布以来，相关条例基本上均强调对居家养老服务整体保障体制的建立健全，发挥市场、社会、政府多方力量发展居家养老服务，以此促进居家养老服务的市场化、社会化发展。而且，多部条例在政府职责分工上越来越细致，居家养老服务保障资金来源渠道多样化。作为居家养老服务的必要内容之一，体育活动的发展方式、供给方式、供给保障等必然受到相应影响。积极影响主要体现在以下四方面：

4.2.1《条例》的法律地位赋予老年人体育合法性

地方《居家养老服务条例》由各省、市最高权力机关——人民代表大会通过，适用于本省、市行政区域内的居家养老服务。因此，该条例具有法定地位、法律权威，任何方面不得做出有违该条例的决定和行为。对于将“体育活动”相关服务纳入《条例》的地区，体育服务供给主体具有和其他服务供给主体相同的权利与合法性行使本地《条例》中所规定的共同权利，如按照《苏州市居家养老服务条例》，苏州市在发展居家养老体育服务中，体育服务供给主体具有依法依规合理使用由市和县级市（区）人民政府设立的养老服务业发展引导基金、地方留成的福利彩票公益金、体育彩票公益金、来自各类组织和个人的投资、捐赠、捐助等支持资金来发展老年人体育服务的权利与合法性。该合法性尽管受当地具体经济社会发展水平波动的影响，但却不该被任何利益集团所侵犯。如体育服务供给主体不能以权谋私、滥用和擅用资金，管理层级也不该想当然地将体育服务视为可有可无，为了政绩一味地发展可识别度高的服务项目，而不顾老年人自身的发展需要，以至于违背提供体育服务的合法性。

4.2.2进一步完善老年人体育多重政策规划体系

一是，从体育角度讲，纵横相交的工作格局将促进多部门共同办体育的工作格局。戴志鹏认为我国老年人体育事业发展规划体系是一个涉及各级各类规划的系统，国民经济和社会发展规划（计划）、老龄事业发展规划（计划）和体育事业发展规划以及政府工作报告分别构成了我国老年人体育事业发展的宏观、中观和微观规划系统。此三层规划系统分别从不同层面、不同程度对老年人体育进行规划。其中，政府工作报告在体育工作和老龄工作的具体安排中都涉及了老年体育工作，但是，体育工作部门与老龄工作部门在老年体育工作的具体安排中呈现出了二元分割特征。[1]因此，尽管这一政策体系相对完整，但仍然难以克服部门割裂、领域相离的困境。这是层级规划体系自身所难以规避的问题。而《条例》一定程度上为部门融合发展老年人体育提供了政策保障，就这个意义来讲，《条例》将成为老年人体育规划体系中第四层必要規划体系。这种必要性具体体现在：在强化了居家养老服务工作层级特征的基础上，更加强调众多部门应当按照各自职责做好居家养老服务工作。换言之，《条例》不仅从纵向上安排了各级政府部门的工作，也从横向上强调了各个平行部门的互助共赢。而这恰恰弥补了当前我国老年人体育规划体系自生的部门割裂、领域相离不足之处。由此所必然建立起的纵横相交的工作格局将打破我国体育工作的传统单一维度的工作体系，以多维度的新工作格局保障老年人体育工作的健康、快速发展。

二是，从居家养老服务角度讲，《条例》将成为促进老年人体育发展的又一道政策保障。政策保障作用固然体现于执行上，但并不局限于各层级对《条例》本身的执行，上级对下级执行过程的监督、执行结果的考核与反馈等更是发挥政策保障作用的关键环节。体育服务的开展情况是上级政府对本地居家养老服务考核的内容之一，而对上级的必然考核行为的预知将促使基层执行者致力于提高体育服务供给的效率。另外，《条例》是建立在相关法律法规、规章制度基础上的一个综合条例，这种综合性对老龄相关工作提出更加严苛的要求，相应地也为涉老工作再次提供了保障。如《条例》提出，市、县（市）区人民政府应该将居家养老服务纳入社会经济发展规划，这在赋予居家养老服务合法性的同时也为具体的服务内容提供了二次保障。

4.2.3提高老年人体育市场化发展的可能性

老年人体育市场化发展是顺应体育发展规律的必然体现。然而受我国传统的民族文化教育观念、社会经济发展阶段等多种因素的制约，目前我国老年人体育市场化发展之路尚未形成。体育产业和养老产业的融合现状可以说明老年人体育尚未市场化，韩松等人通过灰色关联分析和建立向量自回归模型发现，现阶段我国体育产业与养老产业融合度非常低，“体育+养老”市场尚未成型，且体育养老市场培育难度较大[2]。而《条例》的颁布，至少从理论层面为老年人体育市场化发展提供了可能性。

按照市场主体的逐利性，政府的政策引导和支持将有助于相关市场行为的培育、市场机制的建立。部分《条例》，如《成都市养老服务促进条例》提到，政府支持相关企业拓展适合老年人特点的服务。作为居家养老服务的组成内容之一，政府在将居家养老服务推向市场化的同时，也为老年人体育服务市场化提供了契机。其有两种表现，一是将体育服务与其他居家养老服务打包统一供给，二是体育企业或机构专门为老年人提供的体育服务。

4.2.4促进老年人体育社会化发展

老年人体育社会化是老年人体育发展的动力源泉。老龄化背景下促进老年人体育社会化发展不论对于实现“健康老龄化”“健康中国”等国家宏观政策，还是促进体育系统整体发展都具有重要意义。同时，治理理论也要求提高社会在体育治理中的地位。因此政府机构应进一步向社会放权。《条例》的提出为进一步加强老年人体育社会化发展提供了有利条件。

如，《北京市居家养老服务条例》 推行社区老年人和志愿者登记制度，探索建立老年人志愿服务时间储蓄和激励机制。相关志愿制度和机制的施行无疑将成为志愿组织或个人参与并持续参与体育服务的重要激励因素；《成都市养老服务促进条例》指出，各级政府应当建立健全向社会购买养老服务的制度，明确政府购买养老服务的种类、性质、内容，制定政府购买养老服务的指导性目录。近年来，作为承接政府购买服务的重要载体，老年人基层体育组织、体育社团、群众自发性体育组织越来越多。政府购买体育服务清单的制定将激发体育组织的优胜劣汰，促进体育组织的新陈代谢。这一方面提高了老年基层体育组织的质量，另一方面也将极大提高其服务质量，从而加速我国老年人体育的社会化发展进程。

4.3政府部门的积极回应与调整

在详细分析《居家养老服务条例》的颁布对发展老年人体育的具体优势后，接下来，我们需要提出当前体育主管部门对此应该做出哪些必要回应或积极调整， 以此完善老年人体育的发展状态。

4.3.1政府各部门在老年人体育工作中的职责仍需明确

《条例》从纵向上较为具体地规定了各级政府在居家养老服务上的职责划分，然而在横向部门分工上却较为笼统地一言以蔽之，即“相关部门按照各自职责做好居家养老服务中老年人工作”，这对于老年人体育工作而言，尽管有使部门融合之意，但实际层面的融合依然是一个难以展开的现实问题。这也是在“大群体”视野下我国体育领域长久以来所要突破但始终难以克服的困境。在解决方式方法上，由于体育工作本身具有边界模糊性，即其與相关部门之间本身具有内在或外在的关联性，因此必然要求以整体眼光、全局思维来探讨部门融合问题。

这种系统性的设计不是体育一家能够完胜的，由部门难以融合所带来的问题亦不是短期内可以消除的。鉴于现实情况，结合马克思主义关于认识与实践的辩证观点，认为从长远来讲，现阶段有必要从思想上下功夫，毕竟正确的意识才会更易于导致正确的行为。具体来说：1）在思想意识上，强化各部门“全心全意为人民服务”的执政理念，以此弱化只追求本部门利益的行为倾向。2）体育部门仍需进一步宣传普及体育的本质功能，以此加强政府和群众对体育工作的认可和支持。3）体育部门应该主动作为，即以职、责、权、利同时赋予的原则主动加强同相关部门的联系、合作。在发展体育事业得到相关部门和群众认可的前提下，体育部门当以实际行动来促进相关部门的融合进程，具体表现则是最大可能地发挥职、责、权、利同时赋予的原则。如此，为明确政府各部门在老年人体育工作中的职责铺垫基础。

4.3.2体育主管部门应将体育社会组织的培育作为当前工作重点

体育发展的社会化必然要求政府放权于社会，否则体育社会化发展终将是可触而不可及的美好愿景。体育社会化发展主要涉及“如何放权”“向哪里放权”“放权后又该如何发展”三部分。其中，“向哪里放权”关涉多个方面、多种机制组合、运行，因此也是体育社会化中较为重要的问题。

放权于社会，其基本前提是要有能够肩负职责、担当责任、善用权力的组织、机构或个人。老年人体育的社会化发展是符合社会经济发展规律、人民群众意愿的，也是《条例》的内在追求，因此，体育部门应当积极全力地配合老龄事业部门培育并发展老年人体育社会组织，以保证老年人体育社会化工作有落实之处。与此同时，政府应当出台完善发展的相应政策法规以全面保证居家养老服务视角下老年人体育的健康发展。

4.4建议

对于还未将体育服务列入《居家养老服务条例》的制定者，应加强对体育活动对健康老龄化和社会良性发展的积极作用的认识，从而赋予体育服务在居家养老服务中的合法地位。

对于已将体育服务列入《居家养老服务条例》的地区的政府部门管理者，应积极发挥《条例》的法律效力，以实际的、可视化的方式对老年体育工作的切实开展予以保障和支持。制定配套体育政策保护弱势群体和特殊人群享受公共体育服务的权利，营造无障碍体育环境，使弱势群体和特殊人群能锻炼、想锻炼、积极锻炼。

对于体育部门，应该寻求居家老年人体育服务与公共体育服务的契合点，坚持部门协同、资源整合的原则，以为居家老年人提供优质的体育服务为宗旨，转变工作思路、创新发展路径，为新时代老年人体育的蓬勃发展创建积极、健康、有序的生存环境。

参考文献：

[1]戴志鹏.21世纪以来我国老年人体育事业发展规划体系研究[J].体育科研，2014，35（2）：65-72.

[2]韩松，王莉.我国体育产业与养老产业融合态势测度与评价[J].体育科学，2017，37（11）：3-10.